Poleconomix: Πού κατά τη γνώμη σας οφείλεται η αποτυχία του εκσυγχρονισμού της δημόσιας διοίκησης στην Ελλάδα;
Δημήτρης Σωτηρόπουλος: Καταρχάς, πρέπει να διακρίνουμε μεταξύ θεσμικού εκσυγχρονισμού και διαχειριστικού/διοικητικού εκσυγχρονισμού, μια διάκριση την οποία οφείλουμε στην Καλλιόπη Σπανού. Ο θεσμικός εκσυγχρονισμός της διοίκησης αφορά στη δημιουργία νέων θεσμών, π.χ., θεσμών με τους οποίους αυξάνεται η διαφάνεια και η λογοδοσία της δημόσιας διοίκησης και θεσμών με τους οποίους διευκολύνεται η σχέση διοίκησης-πολιτών. Αυτός ο εκσυγχρονισμός δεν απέτυχε. Το μαρτυρούν δημοφιλείς θεσμοί όπως ο Συνήγορος του Πολίτη και τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (ΚΕΠ). Αντίθετα, τα εγχειρήματα αναδιοργάνωσης του τρόπου με τον οποίο διοικούνται οι δημόσιες υπηρεσίες δεν καρποφόρησαν. Συνάντησαν τη σθεναρή αντίσταση ομάδων ανώτερων υπαλλήλων και κομματικών παρατάξεων που ανάλογα με τη συγκυρία συνεργάζονται ή βρίσκονται σε διαμάχη για την κατανομή θέσεων προϊσταμένων, συμμετοχή σε επιτροπές και άλλους πόρους και αξιώματα. Επίσης ο εκσυγχρονισμός του τρόπου διοίκησης/διαχείρισης του δημοσίου υπέκυψε στο βάρος της πολιτικής παράδοσης που θέλει στο ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα να γίνονται ευρείες αλλαγές στο πολιτικό προσωπικό, ακόμα και στη διάρκεια της θητείας της ίδιας κυβέρνησης, να υιοθετούνται βραχύβιες οργανωσιακές αλλαγές χωρίς μακροπρόθεσμο σχεδιασμό και να λαμβάνονται σχεδόν όλες οι αποφάσεις στο ανώτερο κάθε φορά ιεραρχικό επίπεδο.
Poleconomix: Δανειζόμενοι τον ορισμό του καθηγητή Γιώργου Μαυρογορδάτου, οι πελατειακές σχέσεις αποτελούν «έναν συγκεκριμένο τρόπο κοινωνικής και ιδιαίτερα πολιτικής οργάνωσης, της οποίας βασικό δομικό στοιχείο και χαρακτηριστικό θεμέλιο είναι το ζεύγος πάτρωνας-πελάτης». Σε ποιόν, κατά τη γνώμη σας, αναλογεί το μεγαλύτερο μερίδιο ευθύνης: στον πάτρωνα ή στον πελάτη;
Δημήτρης Σωτηρόπουλος: Καμία χώρα δεν είναι οργανωμένη κοινωνικά και πολιτικά αποκλειστικά σε πελατειακές βάσεις. Οι περισσότερες χώρες, ακόμα και οι παλιότερες Δυτικές δημοκρατίες, εμφανίζουν βαθμούς έντασης των πελατειακών σχέσεων. Σε μας οι πελατειακές σχέσεις είναι ιδιαίτερα εκτεταμένες, αλλά είναι εσφαλμένη η ανάλυση που βλέπει ως κύριο χαρακτηριστικό των σχέσεων κράτους – κοινωνίας στην Ελλάδα τις σχέσεις πάτρωνα και πελατών. ΄Οπως δείχνουν και οι συλλογικές, ανά τομέα της οικονομίας και επαγγελματικό κλάδο, αντιδράσεις στην τρέχουσα κρίση, το κράτος είχε σφυρηλατήσει ιδιαίτερες σχέσεις, με τη μορφή εξαιρέσεων από τους γενικούς κανόνες, με πλήθος επαγγελματικών κλάδων. Κάποτε ο Κωνσταντίνος Τσουκαλάς είχε χρησιμοποιήσει τον όρο “πελατειακός κορπορατισμός” για να εκφράσει αυτό το φαινόμενο στις σχέσεις κράτους – κοινωνίας. Είναι τόσες και τόσο πολλές αυτές οι επί μέρους ρυθμίσεις (π.χ., σε θέματα επιδοτήσεων, φοροαπαλλαγών, μισθών, επιδομάτων, συντάξεων και κανόνων εισόδου στο επάγγελμα), ώστε, επεκτείνοντας τη σκέψη του Τσουκαλά, μπορεί κανείς να μιλήσει για κονιορτοποίηση της κοινωνίας. Πάρα πολλές μικρές έως πολύ μικρές κοινωνικές ομάδες είχαν ευνοηθεί από συλλογικές πελατειακές σχέσεις τις οποίες οι εκπρόσωποι των ομάδων είχαν αναπτύξει με διαδοχικές κυβερνήσεις. Εννοείται ότι οι εν λόγω ομάδες επιδίωξαν να έχουν ευνοϊκή μεταχείριση, η οποία, δεδομένης της στενότητας πόρων, κατέληξε στο να έχουν δυσμενή μεταχείριση άλλες κοινωνικές ομάδες χωρίς μέσα πίεσης (π.χ., άνεργοι, νέοι, γυναίκες, μετανάστες). Προφανώς το ίδιο επιδίωξαν διαδοχικές κυβερνήσεις, λειτουργώντας με μια λογική εύπλαστου κρατικού προϋπολογισμού (soft budget logic), έως ότου, στις αρχές του 2010, έφθασε το “πλήρωμα του χρόνου”.
Poleconomix: Και πώς, τελικά, μπορούν να διαρρηχθούν οι μεταξύ τους σχέσεις;
Δημήτρης Σωτηρόπουλος: Οι σχέσεις διαρρηγνύονται όταν το ένα από τα δύο μέρη παύει να είναι αξιόπιστο τόσο ως προ όσα παραδοσιακά μπορούσε να προσφέρει όσο και ως προς τη δημόσια εικόνα του. Η διάρρηξη των σχέσεων μεταξύ πάτρωνα και επί μέρους ομάδων πελατών δεν συνέβη αιφνιδιαστικά. Υπήρξαν βέβαια προσφάτως αντιδράσεις εκ μέρους των ωφελουμένων, όταν, π.χ., σε μια ΔΕΚΟ έγινε αντιληπτό ότι δεν ήταν δυνατό να προσφέρονται σε κάθε εργαζόμενο 17 μισθοί κατ’ έτος ή σε μια άλλη ΔΕΚΟ διαπιστώθηκε ότι δεν μπορούσε πλέον η διοίκηση να καταβάλει το κόστος για τα μαθήματα ξένων γλωσσών σε φροντιστήρια για χάρη των εργαζόμενων και των παιδιών τους. Ωστόσο, όπως δείχνουν εμπειρικές δειγματοληπτικές έρευνες για το κοινωνικό κεφάλαιο στην Ελλάδα, οι πολίτες είχαν αποσύρει την εμπιστοσύνη τους από τους πολιτικούς θεσμούς (κυβέρνηση, βουλή, κόμματα, δημόσια διοίκηση) και τους κοινωνικούς εταίρους (συνδικάτα) τουλάχιστον από τις αρχές της δεκαετίας του 2000, αν όχι νωρίτερα. Άλλωστε οι πρώτες ενδείξεις διάδοσης πολιτικού κυνισμού και πολιτικής αλλοτρίωσης παρουσιάστηκαν ήδη στα τέλη της δεκαετίας του 1980.
Poleconomix: Η γραφειοκρατία αποτελεί πηγή δημιουργίας πελατειακών σχέσεων, ή απλώς συντηρείται για να τις υπηρετεί;
Δημήτρης Σωτηρόπουλος: Η γραφειοκρατία καταρχάς συντηρείται για να υπηρετεί τη δική της διόγκωση και μακροημέρευση. Ωστόσο, οι πολέμιοι της γραφειοκρατίας θα πρέπει να θυμούνται ότι η “ιδρυτική συνθήκη¨ της γραφειοκρατίας συνδέεται με τη σύγχρονη δημοκρατία και το κράτος δικαίου. Χωρίς γραφειοκρατία, οι πολίτες θα έπρεπε να συνάπτουν διαρκώς νέα συμβόλαια με τα εκάστοτε ισχυρά μέλη μιας κοινωνίας, ώστε η κοινωνική συμβίωση να είναι στοιχειωδώς προβλέψιμη και ασφαλής. Επίσης, χωρίς γραφειοκρατία, δεν θα υπήρχε μια σταθερή διοικητική δομή για την εφαρμογή των νόμων και την παροχή δημόσιων υπηρεσιών και αγαθών προς τους πολίτες. Άρα το πρόβλημα δεν είναι η ύπαρξη της γραφειοκρατίας, αλλά το ποιους σκοπούς αυτή εξυπηρετεί. Κάποτε εξυπηρετεί τα ίδια της τα μέλη (υπαλλήλους και αξιωματούχους), άλλοτε τα ιδιωτικά συμφέροντα που έχουν ευνοηθεί από ρυθμίσεις για τις οποίες συμφώνησαν πάτρονες και πελάτες. Συχνά όμως η γραφειοκρατία εξυπηρετεί και τα συμφέροντα των φτωχότερων και μεσαίων κοινωνικών στρωμάτων, τα οποία, αν δεν υπήρχε γραφειοκρατία (π.χ., η γραφειοκρατία των δημόσιων νοσοκομείων), θα έπρεπε διαρκώς να αναζητούν τις ίδιες υπηρεσίες και αγαθά στον ιδιωτικό τομέα.
Poleconomix: Υπό ποιες προϋποθέσεις η οικονομική κρίση αποτελεί ευκαιρία εφαρμογής επιτυχημένων μεταρρυθμίσεων στη δημόσια διοίκηση;
Δημήτρης Σωτηρόπουλος: Όταν για την επίλυση μιας κρίσης είναι κρίσιμη η συνδρομή ενός παράγοντα εξωτερικού προς το πολιτικο-διοικητικό σύστημα, τότε υπάρχει “παράθυρο ευκαιρίας” (window of opportunity) για κάποιες μεταρρυθμίσεις που θα έπρεπε να έχουν γίνει νωρίτερα, λιγότερο βεβιασμένα και με μεγαλύτερη συναίνεση. Το πρόβλημα βέβαια είναι ότι αυτή η προϋπόθεση μεταρρύθμισης (οξεία κρίση και πιεστική παρέμβαση από το εξωτερικό περιβάλλον μιας οργάνωσης) καθορίζει την ταχύτητα, το εύρος και την κατεύθυνση των αλλαγών, πολλές φορές ανεξάρτητα από ιστορικό-κοινωνικό περιβάλλον στο οποίο είναι εμπεδωμένη μια οργάνωση (π.χ., η κεντρική δημόσια διοίκηση). Το αποτέλεσμα είναι επιφανειακές μόνον αλλαγές, αφού το μεταρρυθμιζόμενο διοικητικό σύστημα απορροφά τις επείσακτες μεταρρυθμίσεις.
Σε ακραίες περιπτώσεις, τέτοιου είδους μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν και σε πλήρη παράλυση του διοικητικού συστήματος (αδιαφορία και ουσιαστική απόσυρση των υπαλλήλων, διακοπή της παραγωγής οποιωνδήποτε υπηρεσιών προς τους πολίτες). Γι’ αυτό η κρίση θα ήταν χρήσιμη για τη δρομολόγηση των διοικητικών μεταρρυθμίσεων, εφόσον νωρίτερα, μέσα στο ίδιο το διοικητικό σύστημα, είχαν δημιουργηθεί συνασπισμοί συμφερόντων υπέρ των μεταρρυθμίσεων και είχαν ηγεμονεύσει εκσυγχρονιστικές ιδέες. Τέτοιες προϋποθέσεις, μεταξύ άλλων, είναι απαραίτητες για την επιτυχία της διοικητικής μεταρρύθμισης, μαζί βέβαια με τη διαρκή και σταθερή πολιτική βούληση για αλλαγές. Σε μας κάτι τέτοιο δεν είχε συμβεί πριν από το 2010, παρότι είχαν αναγγελθεί ευρείες διοικητικές μεταρρυθμίσεις τόσο στα τέλη της δεκαετίας του 1990 (πρόγραμμα “Πολιτεία” επί ΠΑΣΟΚ) όσο και μετά τα μέσα της δεκαετίας του 2000 (“επανίδρυση του κράτους” επί ΝΔ). Απομένει να δούμε αν οι επιχειρούμενες μεταρρυθμίσεις της περιόδου 2010-2012, σε ό,τι αφορά τη διοικητική αποκέντρωση και το νέο βαθμολόγιο και μισθολόγιο, θα εφαρμοστούν στην πράξη, παρά την έλλειψη αυτών των προϋποθέσεων.
Ο Δημήτρης Σωτηρόπουλος είναι αναπληρωτής καθηγητής πολιτικής επιστήμης στο τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών.