Η Συνθήκη της ΕΕ (ή του Μάαστριχτ, 1992) δημιούργησε μια εσωτερική δομή πυλώνων, τρεις σύμφωνα με το πρωτόκολλο, de facto τέσσερις. Ο τέταρτος οιονεί πυλώνας αφορούσε στον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών της ΕΕ. Η θεσμική οριοθέτηση της ΟΝΕ εγκαινίασε ένα παράδειγμα περιφερειακής συνεργασίας πρωτόγνωρο στη διεθνή πρακτική (αλλά και θεωρία): κοινοτική νομισματική πολιτική και διακυβερνητική συνεργασία εντός θεσμικού πλαισίου σε θέματα οικονομικής πολιτικής.
Έκτοτε, η θεσμική εξέλιξη της ΟΝΕ δεν επέτρεψε καμμία πολλαπλασιαστική δυνατότητα οικονομικής ενοποίησης, αποτελώντας έτσι ένα ακόμα τρανό παράδειγμα/επιχείρημα (για τους ένθερμους θιασώτες της διακυβερνητικής λογικής) ότι η νεολειτουργιστική λογική της διάχυσης δεν είναι εν τέλει αυτόματη. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ εισήγαγε το Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (ψήφισμα του Ευρ. Συμβουλίου, 1997). Οι συναφείς κανονισμοί που επακολούθησαν, όρισαν τη λειτουργία του στη βάση αποτρεπτικών και προληπτικών, αλλά νομικά μη δεσμευτικών, κανόνων. Αυτό σήμαινε ότι σε περίπτωση παραβατικής συμπεριφοράς κράτους μέλους, το Συμβούλιο είχε την αποκλειστική αρμοδιότητα (διακριτικής άρα ευχέρειας) να επιβάλλει κυρώσεις, οι ευρωπαϊκοί θεσμοί δεν είχαν δικαίωμα να κινηθούν στο Ευρ. Δικαστήριο κατά κράτους μέλους σε περίπτωση μη συμμόρφωσης του, αντίθετα η διαδικασία δύναται να κινηθεί κατά της Ευρ. Επιτροπής ή του Συμβουλίου λόγω μη τήρησης της προβλεπόμενης διαδικασίας. Αλλά και οι νέοι μηχανισμοί που οι εθνικές κυβερνήσεις προωθούν με πρόσχημα την κρίση της Ευρωζώνης – ο Eυρωπαϊκός μηχανισμός σταθερότητας που θα τεθεί σε λειτουργία το 2013, το Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης ΙΙΙ και το Σύστημα μακροοικονομικής εποπτείας, το Σύμφωνο για το ευρώ – διέπονται από την ίδια ακριβώς λογική. Μάλλον η οικονομική κρίση δεν είναι τόσο μεγάλη ώστε να αυτοτροφοδοτήσει (μηχανισμός της θετικής ανάδρασης, positive feedback) σημαντικές θεσμικές αλλαγές.
Κάθε θεσμική επιλογή ενέχει πολιτική διάσταση ή για να το πούμε διαφορετικά διαμορφώνει την μακροπολιτική συνθήκη και τα ιδεολογικά χαρακτηριστικά της. Ποιο είναι το περιεχόμενο της ΟΝΕ έτσι όπως έχει διαμορφωθεί μέχρι σήμερα; Πρόκειται για ένα σύνολο πολιτικών που προωθούν αυστηρή νομισματική και δημοσιονομική πειθαρχία με στόχο τη (βέλτιστη) διαχείριση των εθνικών προϋπολογισμών και, περαιτέρω, την ενίσχυση της (εν γένει;) ανταγωνιστικότητας και την οικονομική επέκταση. Με όρους εξευρωπαϊσμού, θα μπορούσαμε να μιλήσουμε για ενοποίηση πλαισίου: το συγκεκριμένο μοντέλο προσαρμογής επηρεάζει το πολιτικό κλίμα σε εθνικό επίπεδο με στόχο την αλλαγή των πεποιθήσεων, προσδοκιών και προτιμήσεων των κρατών μελών ή καλύτερα κάποιων εξ’αυτών. Το νέο πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης με τους τρεις προαναφερθέντες μηχανισμούς εισάγει όμως μια καινοτομία σε σχέση με την κλασσική τυπολογία των μηχανισμών εξευρωπαϊσμού. Η ενοποίηση πλαισίου ενέχει την μικρότερη πίεση προσαρμογής – σε σχέση με τους άλλους μηχανισμούς εξευρωπαϊσμού – αφού δεν επιβάλλει εθνική συμμόρφωση. Στην περίπτωση του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης έχουμε ένα νεωτεριστικό (sic) μείγμα ήπιου διακρατικού συντονισμού, διακυβερνητικής και υπερεθνικής εποπτείας και εξωδικαστικών (και άρα εξωνομολογιακών) κυρωτικών κανόνων, το οποίο εν τέλει αποτελεί ένα μοντέλο με υψηλή πίεση προσαρμογής που όμως δεν λειτουργεί με βάση την κοινοτική μέθοδο. Εξάλλου, ας μη ξεχνάμε ότι η δυνητικά αυστηρή κυρωτική λογική που διαπερνά το νέο πλαίσιο μπορεί να διαρρήξει σημαντικά τον κανόνα της ομοφωνίας και άρα της ισότητας των κρατών μελών στη λήψη των αποφάσεων.
Πολύ συνοπτικά, οι κοινοί στόχοι οικονομικής πολιτικής διαμορφώνονται μέσω της διακυβερνητικής μεθόδου. Ο Eυρωπαϊκός μηχανισμός σταθερότητας (διακυβερνητικός οργανισμός δημοσίου διεθνούς δικαίου) ενεργοποιείται με βάση την εποπτική αξιολόγηση της Ε. Επιτροπής, της ΕΚΤ και του ΔΝΤ σχετικά με τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους. Το Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης ΙΙΙ προσδίδει ίσες ελεγκτικές αρμοδιότητες στο Ευρ. Συμβούλιο και την Ε. Επιτροπή σχετικά με την αξιολόγηση των προγραμμάτων σταθερότητας των κρατών μελών και εισάγει μεγαλύτερο αυτοματισμό στην επιβολή των κατασταλτικών μέτρων. Ίδια λογική ακολουθείται και στο νέο Σύστημα εποπτείας της μακροοικονομικής σταθερότητας όπου η Ευρ. Επιτροπή και το Ευρ. Συμβούλιο μέσω έκδοσης συστάσεων και επιβολής κυρωτικών μέτρων προβλέπεται να διαμορφώσουν ένα σύστημα αξιολόγησης και διαχείρισης συστημικού κινδύνου. Το Σύμφωνο για το ευρώ στηρίζεται σ’έναν πολιτικοοικονομικό συντονισμό πολιτικών εθνικής αρμοδιότητας προσβλέποντας μεταξύ άλλων στην ενεργοποίηση περιοριστικών πιέσεων σε σχέση με τις εγχώριες μισθολογικές πολιτικές, την προοδευτική σύγκλιση των εγχώριων συνταξιοδοτικών πολιτικών και την επαύξηση της ευελικτικοποίησης των εγχώριων αγορών εργασίας. Η Ευρ. Επιτροπή εκδίδει πράξεις ηπίου δικαίου (soft law, και όχι νομικές πράξεις αυστηρού δικαίου, hard law), όπως εκθέσεις, συστάσεις κτλ. Περιστασιακά, η πιθανή νομοθετική δράση της Ε. Επιτροπής καθίσταται δυνατή εφόσον εξυπηρετεί στόχους του υπάρχοντος πλαισίου και άρα πρόκειται κυρίως για εκτελεστικές και όχι καθαρά νομοθετικές πράξεις. Τέλος, οι δεσμεύσεις των κρατών μελών είναι ατομικές (διαφοροποιημένη προσαρμογή, differentiated adaptation) – η λογική προσιδιάζει αρκετά σε αυτή της Οδηγίας με τη διαφορά ότι το ρόλο της Ε. Επιτροπής τον αναλαμβάνει το Ευρ. Συμβούλιο και η νομική διάσταση της δέσμευσης αντικαθίσταται από την άμεση ή έμμεση συστημική πίεση (systemic pressure). Για καλύτερη σύγκλιση στη ‘φύση’ των δεσμεύσεων γίνεται χρήση ήπιων εργαλείων (μέχρι τώρα αμφίβολης αποτελεσματικότητας σε τομείς πολιτικών συντρέχουσας ή εθνικής αρμοδιότητας), όπως οι βέλτιστες πρακτικές (best practices), η διακυβερνητική διαβούλευση κτλ.
Ποια είναι η νομιμοποιητική βάση του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης; Το Ευρ. Κοινοβούλιο καλείται να συμμετάσχει ως συν-νομοθέτης Κανονισμών (δέσμη έξι νομοθετημάτων) που θα ορίζουν επακριβώς το πλαίσιο της θεσμικής διακυβερνητικής συνεργασίας. Περαιτέρω, ο ρόλος του εξυπηρετεί φορμαλιστικούς λόγους διαφάνειας. Ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων παραμένει άκρως συμβουλευτικός και τα εθνικά κοινοβούλια χάνουν τον αναβαθμισμένο θεσμικά ρόλο σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, δεδομένης της πολιτικής κηδεμονίας του Ευρ. Συμβουλίου και της τεχνοκρατικής κηδεμονίας της Ευρ. Επιτροπής και της ΕΚΤ. Τελικά η οικονομική κρίση είναι αρκετά μεγάλη για να νομιμοποιήσει τη διατήρηση του δομικού δημοκρατικού ελλείματος που διέπει τη λειτουργία της ΕΕ, δηλαδή το χάσμα μεταξύ της ουσιαστικής διεύρυνσης των δράσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο και των εσωτερικών διαδικασιών λήψης αποφάσεων που προσιδιάζουν στο διεθνές δίκαιο.
Σε πρόσφατο λόγο στο Ευρ. Κοινοβούλιο, ο ιταλός Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, Giulio Tremonti ανέφερε ότι “ … the EU Treaties refer to a “social market economy”, while the European Central Bank (ECB) always talks about the “market economy”. Η θεσμική διακυβερνητική οδός διευκολύνει μια μακροπολιτική συνθήκη όπου η πολιτειακή εμβάθυνση και η δημοκρατική νομιμοποίηση χάνουν δραματικά την επιτακτικότητα τους. Η θεσμική αυτή επιλογή συνδέεται με τη διαρκή αποτυχία της ΕΕ να μπολιάσει τον ευρωπαικό καπιταλισμό με κοινωνικά στοιχεία.
Η προώθηση παρεμβατικών οικονομικών και κοινωνικών πολιτικών σε ευρωπαϊκό επίπεδο, οι οποίες επιταχύνουν τη θετική ενοποίηση εγκαθιδρύοντας νέα κανονιστικά πλαίσια, απονομιμοποιείται ευκολότερα εφόσον το θεσμικό πλαίσιο είναι διακυβερνητικό. Ενώ πολιτικές απορρύθμισης ή ήπια ρυθμιστικές πολιτικές μπορούν να προωθηθούν πολύ ευκολότερα εντός ενός θεσμικού πλαισίου που διαφεύγει τον εθνικό και ευρωπαϊκό κοινοβουλευτικό έλεγχο.
Λοιπόν, οικονομική ενοποίηση χωρίς κοινοτική νομοθεσία; Οικονομική ενοποίηση χωρίς την εγγύηση του κοινοτικού κεκτημένου; Ας ξαναδιαβάσουμε τον David Mitrany και την πλέον επίκαιρη λειτουργική θεωρία της πολιτικής.
H Δρ. Φιλίππα Χατζησταύρου είναι δικηγόρος, αρχισυντάκτρια ιστοσελίδων του ΕΛΙΑΜΕΠ, μέλος του ερευνητικού κέντρου GSPE–CNRS (Παν. Στρασβούργου) και εξωτερική συνεργάτης του Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Πανεπιστημίου Αθηνών.