Δημήτρης Κάστανος: Μοντέλα μεγέθυνσης και δημοσιονομικό θεσμικό πλαίσιο – Μια πρώτη διερεύνηση της συσχέτισης

 

Κατά τη δεκαετία του 1990, ταυτόχρονα με τη διαδικασία συγκρότησης της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης μέσω του καθορισμού των κριτηρίων του Μάαστριχτ και κατ’ επέκταση της ανάγκης για εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ξεκινά η συστηματική συζήτηση περί δημοσιονομικών κανόνων και Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών. Κύριος στόχος των συζητήσεων αποτέλεσε η διαμόρφωση ενός rules-based μοντέλου άσκησης πολιτικής, με σκοπό τη δέσμευση στη δημοσιονομική πειθαρχία, με την περιστολή της διακριτικής ευχέρειας, δηλαδή της δυνατότητας των αρχών να θέτουν εξ’ ολοκλήρου υπό τον έλεγχό τους τα εργαλεία άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής1. Η ύφεση του 2008 και οι σημαντικές της συνέπειες στους προϋπολογισμούς των κρατών, καθώς και η εκτίναξη του δημόσιου χρέους (% του ΑΕΠ) εν μέσω γενικευμένης επιβράδυνσης της οικονομικής μεγέθυνσης, αναζωπυρώνουν το ενδιαφέρον για τους κανόνες.

Ένα ακόμα πεδίο το οποίο επηρεάζεται στα χρόνια μετά την ύφεση είναι εκείνο της Συγκριτικής Πολιτικής Οικονομίας.  Μία από τις ιδιαίτερες συμβολές  στο πεδίο αυτό εντοπίζεται στη μελέτη των L. Baccaro και J. Pontusson. Το 2016, στη δημοσίευσή τους «Rethinking Comparative Political Economy: The Growth Model Perspective» στο περιοδικό Politics and Society)2,επιχειρώντας να λάβουν υπ’ όψιν τις διαφοροποιήσεις στις τροχιές των οικονομιών, κάνουν λόγο για ύπαρξη πολλαπλών εθνικών «Μοντέλων Μεγέθυνσης» (Growth Models).Η προσέγγιση αυτή διαφοροποιείται σημαντικά από την μέχρι πρότινος επικρατούσα θεωρία των «Μοντέλων Καπιταλισμού» (Varieties of Capitalism), η οποία, με βάση ορισμένα χαρακτηριστικά του θεσμικού πλαισίου της πολιτικής οικονομίας της εκάστοτε χώρας όπως η αγορά εργασίας και η εταιρική διακυβέρνηση, τις ταξινομεί σε Φιλελεύθερες ή Συντονισμένες Οικονομίες της Αγοράς (Liberal vs Coordinated Market Economies)3. Η χρησιμότητα της αναλυτικής αυτής διχοτομίας έχει στο παρελθόν αμφισβητηθεί, καθώς αδυνατεί να εξηγήσει σημαντικές διαφορές στις τροχιές των οικονομιών που εντάσσονται στον ίδιο τύπο4.Οι συγγραφείς, εμφανώς επηρεασμένοι από τη μετα-κευνσιανήπαράδοση, υποστηρίζουν ότι τα μοντέλα μεγέθυνσης καθορίζονται μέσω της εξέτασης της σχετικής συμβολής των συστατικών στοιχείων της συνολικής ζήτησης (aggregate demand) και ιδίως της οικιακής κατανάλωσης (private consumption) και των καθαρών εξαγωγών (net exports), στη μεγέθυνση του ΑΕΠ, ενώ θεωρείται ότι επηρεάζονται και από άλλους παράγοντες, όπως η διανομή του εισοδήματος (income distribution). Έτσι, η μεγέθυνση μίας εθνικής οικονομίας μπορεί να χαρακτηριστεί είτε ως προσανατολισμένη στην οικιακή κατανάλωση, είτε στις καθαρές εξαγωγές, ή ακόμη να είναι ισορροπημένη ανάμεσα στα δύο μεγέθη.

Με αφορμή την παραπάνω  μελέτη, αλλά και εξαιτίας του διαρκώς αυξανόμενου ενδιαφέροντος για τους δημοσιονομικούς κανόνες, επιχειρήθηκε η διερεύνηση της (πιθανής) συσχέτισης ανάμεσα στο μοντέλο μεγέθυνσης μίας εθνικής οικονομίας και το θεσμικό πλαίσιο άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής. H πτυχιακή εργασία μου με τίτλο «Θεσμικό Πλαίσιο Άσκησης Δημοσιονομικής Πολιτικής και Προσανατολισμός της Οικονομικής Μεγέθυνσης: Θεωρητική Διερεύνηση της Συσχέτισης. Οι περιπτώσεις Ηνωμένου Βασιλείου, Γερμανίας, Σουηδίας, Ιταλίας» απασχολείται με αυτό ακριβώς το ερώτημα καλύπτοντας την περίοδο πριν την ύφεση (2001-2007), όσο και μετά (2008-2019).

ΜΟΝΤΕΛΑ ΜΕΓΕΘΥΝΣΗΣ και ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

Σε ένα πρώτο στάδιο, είναι αναγκαίο να αναγνωριστεί ο προσανατολισμός της μεγέθυνσης των υπό εξέταση χωρών. Οι εθνικές οικονομίες που επιλέγονται είναι οι ίδιες στις οποίες βασίζονται οι συγγραφείς των «Μοντέλων Μεγέθυνσης». Ωστόσο, η ανάλυσή τους σταματά το 2007. Για τους σκοπούς της έρευνας το χρονοδιάγραμμα επεκτείνεται και μετά την ύφεση του 2008. Εν συντομία και με βάση τον Πίνακα στον οποίο καταγράφεται η σχετική συμβολή της οικιακής κατανάλωσης και των καθαρών εξαγωγών στη μεγέθυνση του ΑΕΠ, ο προσανατολισμός κάθε οικονομίας μπορεί να χαρακτηριστεί ως εξής:

Πίνακας: Η συμβολή της οικιακής κατανάλωσης και των καθαρών εξαγωγών στον ετήσιο ρυθμό αύξησης του ΑΕΠ* (1994-2019)

Πηγή: Επεξεργασμένα στοιχεία από την AMECO*Η συμβολή της κατανάλωσης ή των καθαρών εξαγωγών υπολογίζεται μέσω του γινομένου του ετήσιου ρυθμού μεγέθυνσης της κατανάλωσης ή των  καθαρών εξαγωγών επί το μερίδιο τους στο ΑΕΠ κατά την προηγούμενη περίοδο (t-1). Οι τιμές που εντοπίζονται στον πίνακα αποτελούν μέσους όρους για κάθε περίοδο (1994-2000, 2001-2007, 2008-2013, 2014-2019).

Το Ηνωμένο Βασίλειο θεωρείται προσανατολισμένο στην οικιακή κατανάλωση για τις περιόδους 1994-2000 και 2001-2007. Η συμβολή της κατανάλωσης στις περιόδους αυτές είναι υψηλή, ενώ εκείνη των καθαρών εξαγωγών αρνητική. Μετά από μία σημαντική κάμψη της κατανάλωσης κατά την ύφεση, όπου η συμβολή της μηδενίζεται (2008-2013), επανέρχεται την επόμενη περίοδο (2014-2019), ενώ η συμβολή των καθαρών εξαγωγών γίνεται εκ νέου αρνητική. Επομένως, μπορεί να υποστηριχθεί ότι το Ηνωμένο Βασίλειο παραμένει προσανατολισμένο στην οικιακή κατανάλωση.

Η Γερμανία, παρότι την περίοδο 1994-2000 βασίζεται ιδιαίτερα στην οικιακή κατανάλωση, αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα οικονομίας προσανατολισμένης στις καθαρές εξαγωγές την περίοδο 2001-2007. Ωστόσο, η ύφεση του 2008 πλήττει σημαντικά τον εξαγωγικό τομέα. Στις περιόδους μετά την ύφεση, η συμβολή των καθαρών εξαγωγών είναι ισχνή, ενώ εκείνη της οικιακής κατανάλωσης αυξάνεται σημαντικά.

Η Σουηδία αποτελεί  παράδειγμα του ισορροπημένου μοντέλου, καθώς για την περίοδο 1994-2007 η συμβολή της οικιακής κατανάλωσης είναι υψηλή, ενώ και εκείνη των καθαρών εξαγωγών είναι θετική. Αμέσως μετά την ύφεση, η συμβολή της κατανάλωσης μειώνεται αισθητά, αλλά επανέρχεται στο επίπεδο του 2001-2007 έως το 2019. Ωστόσο, η συμβολή των καθαρών εξαγωγών γίνεται αρνητική, με αποτέλεσμα ο προσανατολισμός της μεγέθυνσής της να βασίζεται αποκλειστικά στην οικιακή κατανάλωση.

Η Ιταλία χαρακτηρίζεται ως χώρα χωρίς μοντέλο από τους δύο συγγραφείς για την περίοδο 2001-2007, άποψη η οποία εξηγείται από την οικονομική στασιμότητα5. Παρ’ όλα αυτά, η συμβολή της κατανάλωσης, αν και ισχνή, είναι θετική για τις περιόδους 2001-2007 και 2014-2019, ενώ εκείνη των καθαρών εξαγωγών αρνητική. Επομένως, στην παρούσα ανάλυση η μεγέθυνση της ιταλικής οικονομίας αντιμετωπίζεται ως προσανατολισμένη στην οικιακή κατανάλωση και για τις δύο περιόδους.

Στο σημείο αυτό είναι σημαντικό να καταδειχθεί ο τρόπος με τον οποίο η δημοσιονομική πολιτική επηρεάζει την οικιακή κατανάλωση και τις καθαρές εξαγωγές. Όσον αφορά στην κατανάλωση, χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο σταθεροποιητικός ρόλος της δημοσιονομικής πολιτικής κατά τη διάρκεια υφέσεων, όπου η οικονομική δραστηριότητα και η απασχόληση μειώνονται. Η δράση των αυτόματων σταθεροποιητών (automatic stabilizers), δηλαδή η μείωση των φορολογικών εσόδων εξαιτίας των μειωμένων εισοδημάτων και η αυξημένη ζήτηση για επιδόματα ανεργίας, η οποία μπορεί να συνοδεύεται με πρόσθετα μέτρα δημοσιονομικής επέκτασης (fiscal expansion) στη βάση της διακριτικής ευχέρειας (περαιτέρω μείωση φόρων/αύξηση δαπανών), τονώνουν την εγχώρια ζήτηση, άρα και την κατανάλωση6.

Εν γένει, είτε σε περίοδο ύφεσης είτε σε φάση οικονομικής άνθησης, η δημοσιονομική επέκταση, η οποία μπορεί να χρηματοδοτείται από τα φορολογικά έσοδα ή μέσω δημόσιου δανεισμού, επιδεινώνει το ισοζύγιο του προϋπολογισμού, οδηγώντας συχνά σε έλλειμμα και σε αύξηση του λόγου του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ. Η δημοσιονομική συστολή (fiscal contraction), αντιθέτως, μειώνει τη συνολική ζήτηση και άρα την κατανάλωση μέσω της αύξησης των φόρων και της μείωσης των δαπανών. Έτσι, συνδέεται περισσότερο με ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς προϋπολογισμούς.

Η δημοσιονομική πολιτική επιδρά άμεσα και στις καθαρές εξαγωγές. Χαρακτηριστικά, η αύξηση της εγχώριας ζήτησης μέσω επεκτατικών μέτρων αυξάνει αυτόματα τη ζήτηση για εισαγωγές, επιδεινώνοντας το εμπορικό ισοζύγιο. Ταυτόχρονα, η ανοδική πίεση στο επίπεδο τιμών εξαιτίας της τόνωσης της ζήτησης βλάπτει την ανταγωνιστικότητα των εγχώριων προϊόντων στο διεθνές εμπόριο μέσω της ανατίμησης της πραγματικής συναλλαγματικής ισοτιμίας (real exchange rate), καθιστώντας τα, δηλαδή, ακριβότερα7. Επομένως, αντίθετα από την περίπτωση της κατανάλωσης, οι καθαρές εξαγωγές ευνοούνται από τη συσταλτική δημοσιονομική πολιτική.

ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣ ΚΑΙ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΟΙ ΔΗΜΟΣΙΟΟΝΟΜΙΚΟΙ ΘΕΣΜΟΙ

Για να καταστεί δυνατή η συσχέτιση του μοντέλου μεγέθυνσης με το θεσμικό πλαίσιο της δημοσιονομικής πολιτικής είναι απαραίτητο να σκιαγραφηθούν οι διευθετήσεις εκείνες που οδηγούν στη δέσμευση στη δημοσιονομική πειθαρχία, και άρα ο βαθμός που το πλαίσιο περιορίζει τη διακριτική ευχέρεια και, εν γένει, τη δημιουργία ελλείμματος. Πράγματι, η υιοθέτηση κανόνων εξηγείται από την ανάγκη της αντιμετώπισης προβλημάτων πολιτικής, κυρίως, προέλευσης, όπως το πρόβλημα του «κοινού αποθέματος» και η επικράτηση εκλογικών κινήτρων8, τα οποία συνδέονται με την έμφυτη τάση των δημοκρατικά εκλεγμένων Κυβερνήσεων να αυξάνουν το δημοσιονομικό έλλειμμα.

Οι κανόνες που εντοπίζονται στις εθνικές οικονομίες διαχωρίζονται σε αριθμητικούς και διαδικασιακούς. Οι πρώτοι, αποτελούν de jure αριθμητικούς περιορισμούς σε δημοσιονομικά μεγέθη9. Διακρίνονται σε Κανόνες Ισοσκελισμένου Προϋπολογισμού (Budget Balance Rules), σε Κανόνες επί του Χρέους (Debt Rules), επί των Δαπανών (Expenditure Rules) και επί των Εσόδων (Revenue Rules). Ωστόσο, το ενδιαφέρον δεν περιορίζεται απλώς στην διαπίστωση της ύπαρξής τους, αλλά κυρίως στο σχεδιασμό τους. Σύμφωνα με τη βιβλιογραφία, είναι σημαντικό οι κανόνες να περιορίζουν τη διακριτική ευχέρεια, χωρίς ωστόσο να περιορίζουν το σταθεροποιητικό ρόλο των αντικυκλικών μέτρων κατά τις υφέσεις. Η διευθέτηση αυτή χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη «περιορισμένης ευχέρειας» (constrained discretion)10. Για παράδειγμα, ο καθορισμός ονομαστικών ορίων στις δαπάνες και τα έσοδα ανά έτος μπορεί να οδηγήσει σε δημοσιονομική συστολή κατά την ύφεση, ενώ ο ορισμός ενός στόχου «κατά τη διάρκεια του κύκλου» κρίνεται υπερβολικά χαλαρός, εξαιτίας της ασυμφωνίας στον ορισμό της έναρξης και της λήξης του κύκλου. Έτσι, προκρίνεται ο καθορισμός διαρθρωτικών στόχων στη βάση πολυετούς σχεδιασμού, γεγονός που επιτρέπει τη σταθεροποίηση της οικονομίας κατά τις οικονομικές διακυμάνσεις. Ακόμη, σημαντική είναι η εξέταση της ύπαρξης «ρητρών διαφυγής», χαλαρών και μη, η νομική ισχύς, και άρα η δυνατότητα να παυτούν ή να τροποποιηθούν, καθώς και η ύπαρξη ποινών και μηχανισμών επιβολής σε περίπτωση παρέκκλισης από το στόχο. Τέλος, η στόχευση πρέπει να ορίζεται με σαφήνεια, με σκοπό να αποφεύγεται η υποκειμενική ερμηνεία και η χρήση δημιουργικών λογιστικών μεθόδων για τη χειραγώγησή τους11.

Όσον αφορά στους διαδικασιακούς κανόνες, αφορούν περιορισμούς στη διαδικασία κατάρτισης και ψήφισης του προϋπολογισμού12. Για τον περιορισμό ζητημάτων που προκύπτουν κατά το συντονισμό της Κεντρικής Κυβέρνησης με τα επιμέρους Υπουργεία, αλλά και με τις τοπικές αρχές, προκρίνεται μία top-down προσέγγιση, κατά την οποία τίθενται εκ των άνω δεσμευτικά και μη αναθεωρήσιμα για το μεσοπρόθεσμο διάστημα όρια στις δαπάνες. Όσον αφορά αποκλειστικά στις τοπικές αρχές, θεωρείται ότι οι αριθμητικοί περιορισμοί πρέπει να συμπληρώνονται από ένα σύστημα ποινών-επιβραβεύσεων, καθώς η δυνατότητα διάσωσης (bail-out) μειώνει την αξιοπιστία της δέσμευσης στη δημοσιονομική πειθαρχία. Κατά τη διαδικασία της διαβούλευσης του προϋπολογισμού στο Κοινοβούλιο προκρίνεται εκ νέου μία top-down προσέγγιση, με σκοπό τον περιορισμό της δυνατότητας των βουλευτών να προβαίνουν σε τροποποιήσεις στη βάση εκλογικών κινήτρων. Παρ’ όλα αυτά, σε καμία περίπτωση δε θα πρέπει να υποτιμάται η σημασία του ελεγκτικού του ρόλου.

Τέλος, δεν πρέπει να υποτιμηθεί ο ρόλος των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών, όπως είναι τα Δημοσιονομικά Συμβούλια. Οι θεσμοί αυτοί λειτουργούν ως «μηχανισμοί δέσμευσης», αυξάνοντας το κόστος για τη φήμη των αρχών (reputational cost) σε περίπτωση παρέκκλισης από τους στόχους και θεωρούνται συμπληρωματικοί των κανόνων13. Στις αρμοδιότητές τους, μεταξύ άλλων, έγκειται ο έλεγχος της αξιοπιστίας των Κυβερνητικών εκτιμήσεων και της συμμόρφωσης με τους αριθμητικούς στόχους ή ακόμα και η κατάρτιση εκθέσεων ως εισροή στις επίσημες Κυβερνητικές αναλύσεις. Παρότι ο σχεδιασμός και ο ρόλος τους διαφέρουν ανά χώρα, κάποια χαρακτηριστικά τους θεωρούνται απαραίτητα για την αποτελεσματική λειτουργία τους ως «μηχανισμοί δέσμευσης». Έτσι, υποστηρίζεται ότι είναι κρίσιμη η νομική, οικονομική και λειτουργική τους ανεξαρτησία, καθώς και η αξιοκρατική επιλογή ηγεσίας και ο διαφανής τρόπος λειτουργίας14. Ακόμη, είναι σημαντικό να εξεταστεί εάν διαμορφώνεται συναίνεση σχετικά με τη χρησιμότητά τους ή εάν υιοθετούνται αποκλειστικά εξαιτίας εξωτερικών πιέσεων. Τέτοιες πιέσεις μπορεί να αναφέρονται στην ύφεση του 2008 και την ανάγκη για εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών, καθώς και στους κανονισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία υποχρεώνει τα κράτη-μέλη από το 2013 να υιοθετήσουν «ανεξάρτητα σώματα»15. Βέβαια, η συναίνεση είναι δυνατόν να χτίζεται και expost.

Η ΚΑΤΑΣΚΕΥΗ ΤΗΣ ΥΠΟΘΕΣΗΣ

Με βάση τα παραπάνω, θα ήταν χρήσιμο να συστηματοποιηθεί η υπόθεση στη βάση της οποίας θα γίνει προσπάθεια να αποκαλυφθεί η αναζητούμενη συσχέτιση. Έτσι, στην περίπτωση που ο προσανατολισμός μίας οικονομίας βασίζεται στην κατανάλωση, θα ήταν εύλογο ο προσανατολισμός αυτός να συνδυάζεται με ένα χαλαρό δημοσιονομικό πλαίσιο, το οποίο δε θα περιόριζε τη διακριτική ευχέρεια, επιτρέποντας τη χρήση επεκτατικών μέτρων και κατ’ επέκταση την τόνωση της συνολικής ζήτησης. Ωστόσο, η τόνωση της συνολικής ζήτησης μέσω επεκτατικών μέτρων βλάπτει το εμπορικό ισοζύγιο. Επομένως, όσον αφορά σε μία οικονομία με καθαρά εξαγωγικό προσανατολισμό θα ήταν αναμενόμενο η δημοσιονομική πολιτική της να βασίζεται σε αυστηρούς κανόνες, οι οποίοι δε θα επέτρεπαν την εμφάνιση δημοσιονομικού ελλείμματος, και οι οποίοι θα οδηγούσαν ακόμη και σε συσταλτικά αποτελέσματα κατά τις καλές οικονομικές φάσεις, ενώ θα περιόριζαν τις αντικυκλικές πολιτικές κατά τις υφέσεις στο ελάχιστο δυνατό. Τέλος, στην περίπτωση όπου ο  προσανατολισμός της μεγέθυνσης είναι ισορροπημένος ανάμεσα στην οικιακή κατανάλωση και τις καθαρές εξαγωγές. θα ήταν εύλογο να συνδυάζεται με ένα θεσμικό πλαίσιο που θα βασίζεται στην «περιορισμένη ευχέρεια». Μέσω της δέσμευσης στη δημοσιονομική πειθαρχία, αλλά και της έμφασης που δίνεται στη σταθεροποίηση κατά τις οικονομικές διακυμάνσεις μπορεί να θεωρηθεί ότι υποστηρίζεται εξίσου ο προσανατολισμός στην οικιακή κατανάλωση και τις καθαρές εξαγωγές. Μάλιστα, κατά τη διευθέτηση αυτή, το πλεόνασμα που επιτυγχάνεται κατά τη διάρκεια οικονομικής άνθησης μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τη δημοσιονομική επέκταση στην ύφεση, χωρίς να απειλείται η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών.

 

Η ΑΠΟΤΙΜΗΣΗ ΤΗΣ ΣΥΣΧΕΤΙΣΗΣ

Με δεδομένο τον προσανατολισμό της μεγέθυνσης των τεσσάρων χωρών, τόσο πριν όσο και μετά την ύφεση του 2008, η τελική αποτίμηση της συσχέτισης βασίζεται στην αναλυτική περιγραφή του θεσμικού τους πλαισίου για τη δημοσιονομική πολιτική. Η αναλυτική προσέγγιση για τους κανόνες και τους θεσμούς αναδεικνύει τη συνολική εικόνα για το βαθμό περιστολής της διακριτικής ευχέρειας και της δέσμευσης στη δημοσιονομική πειθαρχία, ο οποίος διαφέρει για κάθε εθνική οικονομία.

Ξεκινώντας με την περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου, ο προσανατολισμός της μεγέθυνσής του στην οικιακή κατανάλωση στα χρόνια πριν την ύφεση, συνδυάζεται με ένα μάλλον χαλαρό πλαίσιο δημοσιονομικών κανόνων. Χαρακτηριστικά, ο Χρυσός Κανόνας (Golden Rule), ο οποίος περιορίζει το ύψος του δημόσιου δανεισμού στο επίπεδο των δημόσιων επενδύσεων, επιτρέπει την εμφάνιση δημοσιονομικού ελλείμματος κατά τη διάρκεια του κύκλου16. Μάλιστα, τόσο η επένδυση όσο και ο κύκλος επιδέχονται πολλαπλών ερμηνειών, με αποτέλεσμα τη δυνατότητα χειραγώγησης του κανόνα. Ακόμη, ο κανόνας βιώσιμων επενδύσεων, ο οποίος θέτει δεσμευτικό όριο (40%) στο ύψος του δημόσιου χρέους, παραβιάζεται από το 2004 (Διάγραμμα 2), γεγονός που αναδεικνύει το χαμηλό βαθμό συμμόρφωσης. Όσον αφορά στους διαδικασιακούς κανόνες, παρότι υιοθετούνται top-down διευθετήσεις, τα όρια στις δαπάνες των επιμέρους Υπουργείων μπορεί να αναθεωρούνται, καθώς δεν είναι δεσμευτικά, με αποτέλεσμα να αυξάνεται η διακριτική ευχέρεια των Υπουργών. Η επιδείνωση του δομικού ισοζυγίου (cyclically adjusted balance), δηλαδή του διορθωμένου κατά τον κύκλο μεγέθους, από το 2001 (Διάγραμμα 1), αναδεικνύει την αδυναμία του θεσμικού πλαισίου να δεσμεύσει στη δημοσιονομική πειθαρχία. Επομένως, η αναζητούμενη συσχέτιση θεωρείται πιθανή για την περίοδο αυτή. Μετά την ύφεση, το θεσμικό πλαίσιο φαίνεται να κινείται στην κατεύθυνση της «περιορισμένης ευχέρειας» με την αντικατάσταση των αριθμητικών κανόνων με τη στόχευση της ισοσκέλισης του δομικού ισοζυγίου μεσοπρόθεσμα, καθώς και με την υιοθέτηση του Νόμου περί Δημοσιονομικής Υπευθυνότητας, υποστηρίζοντας την αδύναμη νομική ισχύ. Το πλαίσιο ενισχύεται περαιτέρω με τη δημιουργία από το 2010 ενός Δημοσιονομικού Συμβουλίου, του Γραφείου Δημοσιονομικής Υπευθυνότητας, το οποίο λειτουργεί με διαφάνεια και θεωρείται σχετικά ανεξάρτητο, ενώ παράγει και τις επίσημες στατιστικές αναλύσεις της Κυβέρνησης17. Ωστόσο, η μεγέθυνση παραμένει προσανατολισμένη στην οικιακή κατανάλωση (2014-2019), με αποτέλεσμα η συσχέτιση να μην επιβεβαιώνεται.

Στην περίπτωση της Γερμανίας, ο καθαρά εξαγωγικός προσανατολισμός της περιόδου 2001-2007, θα ήταν εύλογο να συνδυάζεται με ένα αυστηρό θεσμικό πλαίσιο που θα περιόριζε τα επεκτατικά μέτρα τα οποία βλάπτουν το εμπορικό ισοζύγιο. Ωστόσο, όπως και στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου, οι επενδύσεις του Συνταγματικού Χρυσού Κανόνα, ο οποίος υιοθετείται τη δεκαετία του 1960, μπορεί να γίνουν αντικείμενο χειραγώγησης, ενώ προβλέπεται μία χαλαρή «ρήτρα διαφυγής» που μπορεί να αναστείλει την ισχύ του18. Όσον αφορά στους διαδικασιακούς κανόνες, υποστηρίζεται ότι οι διευθετήσεις με τα επιμέρους Υπουργεία και τις τοπικές αρχές είναι αναποτελεσματικές, καθώς η συμμόρφωση προς τους συμφωνημένους στόχους δεν είναι υποχρεωτική, ενώ το Κοινοβούλιο μπορεί να επηρεάσει το τελικό ύψος του προϋπολογισμού.  Εν τέλει, η επιδείνωση του διαρθρωτικού ελλείμματος δεν αποτρέπεται κατά την ύφεση του 2001 (Διάγραμμα 1). Η μετέπειτα βελτίωση του δομικού ισοζυγίου μέχρι το 2007 δε θα μπορούσε να αποδοθεί στη λειτουργία των αριθμητικών και διαδικασιακών κανόνων, αλλά περισσότερο στην ήδη διαμορφωμένη εγχώρια συναίνεση μεταξύ των πολιτικών δρώντων σχετικά με την ανάγκη εξυγίανσης και προσκόλλησης στη δημοσιονομική πειθαρχία. Το μοναδικό χαρακτηριστικό του θεσμικού πλαισίου που συμβάλλει σε αυτή την κατεύθυνση είναι η μακρά παράδοση σε ανεξάρτητους θεσμούς που αυξάνουν το κόστος για τη φήμη των αρχών, οι αναλύσεις των οποίων επηρεάζουν σημαντικά το δημόσιο διάλογο. Μετά την ύφεση γίνεται προσπάθεια για ενίσχυση του θεσμικού πλαισίου, με την αντικατάσταση το 2011 των αριθμητικών περιορισμών από το νέο Συνταγματικό Φρένο για το Χρέος (Debt Brake), το οποίο στοχεύει στη μείωση του διαρθρωτικού ελλείμματος στο μεσοπρόθεσμο διάστημα. Η ανάγκη συμμόρφωσης με το νέο κανόνα οδηγεί στην υιοθέτηση top-down προσεγγίσεων τόσο στο συντονισμό με τα επιμέρους Υπουργεία και τις τοπικές αρχές, όσο και στο Κοινοβούλιο. Ακόμη, το 2013 δημιουργείται το Ανεξάρτητο Γνωμοδοτικό Συμβούλιο του Συμβουλίου Σταθερότητας, δηλαδή ένα είδος Δημοσιονομικού Συμβουλίου, προσκολλημένο σε έναν ήδη υπάρχοντα θεσμό. Παρότι ο θεσμός αυτός έχει χαρακτηριστεί ως «θνησιγενής» εξαιτίας περιορισμένης ανεξαρτησίας και διαφάνειας, θεωρείται συμπληρωματικός των ήδη πολυάριθμων φορέων, και έτσι, η δημιουργία του γίνεται αντιληπτή ως μία θετική κίνηση προς την κατεύθυνση της «περιορισμένης ευχέρειας»19. Παρ’ όλα αυτά, η μεγέθυνση της Γερμανίας μετά την ύφεση φαίνεται να βασίζεται περισσότερο στην συμβολή της κατανάλωσης, η οποία, αν και περιορισμένη, είναι σχετικά σημαντικότερη από την ισχνή συμβολή των καθαρών εξαγωγών. Επομένως, τόσο πριν όσο και μετά την ύφεση, η αναζητούμενη συσχέτιση δε φαίνεται να επιβεβαιώνεται.

Στη Σουηδία, όπου ο προσανατολισμός της μεγέθυνσης είναι ισορροπημένος ανάμεσα στην οικιακή κατανάλωση και τις καθαρές εξαγωγές στην περίοδο 2001-2007, θα ήταν εύλογο να εντοπιστούν τα χαρακτηριστικά της «περιορισμένης ευχέρειας» στο θεσμικό πλαίσιο της δημοσιονομικής πολιτικής. Πράγματι, η Σουηδία είναι η μόνη από τις τέσσερεις χώρες στην περίοδο αυτή που υιοθετεί στόχευση διαρθρωτικού πλεονάσματος στο μεσοπρόθεσμο διάστημα, ενώ ταυτόχρονα προβλέπεται ένα περιθώριο στο δεσμευτικό όριο των συνολικών δαπανών20. Μάλιστα, παρά την απουσία νομικής δέσμευσης, οι αρχές συμμορφώνονται ως προς το πλεόνασμα (Διάγραμμα 1) και το περιθώριο στις δαπάνες. Έτσι, η Σουηδία έχει τη δυνατότητα να προβεί σε αντικυκλικές πολιτικές κατά την ύφεση χωρίς αυτό να οδηγήσει σε σημαντική επιδείνωση του ισοζυγίου. Όσον αφορά στους διαδικασιακούς κανόνες, η περιγραφική ανάλυση αναδεικνύει την ύπαρξη ικανοποιητικών top-down διευθετήσεων. Ακόμη, η Σουηδία, αντίθετα από τις υπόλοιπες υπό εξέταση χώρες, υιοθετεί Δημοσιονομικό Συμβούλιο ήδη από το 2007, δηλαδή πριν από την ύφεση. Το Σουηδικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο, παρότι έχει αντιμετωπίσει ζητήματα ανεξαρτησίας, για παράδειγμα μέσω απειλών για τη χρηματοδότησή του, απολαμβάνει την εμπιστοσύνη της εγχώριας πολιτικής οικονομίας και συνεργάζεται αποτελεσματικά με τους ήδη υπάρχοντες θεσμούς και ινστιτούτα21. Η συσχέτιση φαίνεται να επιβεβαιώνεται για την περίοδο 2001-2007, όχι όμως και για τα χρόνια μετά την ύφεση. Παρότι η μεγέθυνση προσανατολίζεται αποκλειστικά στην οικιακή κατανάλωση την περίοδο 2014-2019, το δημοσιονομικό πλαίσιο δε χαλαρώνει, αλλά ενισχύεται περαιτέρω, για παράδειγμα μέσω της νομικής κατοχύρωσης του στόχου του πλεονάσματος και του περιθωρίου στις δαπάνες.

Η Ιταλία, παρότι αναγνωρίζεται ως χώρα χωρίς μοντέλο εξαιτίας της οικονομικής στασιμότητας, βασίζει τη μεγέθυνσή της στην περιορισμένη συμβολή της οικιακής κατανάλωσης τόσο πριν όσο και μετά την ύφεση του 2008. Το δημοσιονομικό θεσμικό πλαίσιο την περίοδο 2001-2007 είναι ενδεικτικό της ενισχυμένης ευχέρειας και, επομένως, η συσχέτιση φαίνεται να επιβεβαιώνεται. Ενδεικτικά, οι αριθμητικοί κανόνες εντοπίζονται μόνο στο τοπικό επίπεδο, ενώ το σύστημα ποινών, καθώς και η στόχευση των κανόνων εμπίπτουν σε ετήσια αναθεώρηση22. Ακόμη, οι επενδύσεις του Χρυσού Κανόνα αποτελούν το κατ’ εξοχήν πεδίο εφαρμογής δημιουργικών λογιστικών μεθόδων. Το αυξημένο διαρθρωτικό έλλειμμα των ετών πριν από την ύφεση (Διάγραμμα 1) καταδεικνύει την αδυναμία περιορισμού των επεκτατικών μέτρων στη βάση της διακριτικής ευχέρειας. Μάλιστα, εν μέσω χαμηλού ρυθμού οικονομικής μεγέθυνσης ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ παραμένει σε υψηλό επίπεδο (Διάγραμμα 2). Μετά το 2008, το ιταλικό θεσμικό πλαίσιο μεταρρυθμίζεται κυρίως όσον αφορά στους διαδικασιακούς κανόνες, με την ενίσχυση της λογοδοσίας των τοπικών αρχών. Ωστόσο, ο συντονισμός με τα επιμέρους Υπουργεία παραμένει προβληματικός, καθώς δεν υιοθετείται μία top-down προσέγγιση. Ακόμα, από το 2014 δημιουργείται ένας Ανεξάρτητος Δημοσιονομικός Θεσμός, το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής, το οποίο έχει ευρεία εντολή, λειτουργεί με σχετική διαφάνεια και ανεξαρτησία23. Ωστόσο, οι προβληματικοί αριθμητικοί κανόνες, συνεχίζουν να υφίστανται, με αποτέλεσμα την αδυναμία περιστολής της διακριτικής ευχέρειας και επίτευξης της ισοσκέλισης του δομικού ισοζυγίου. Η κίνηση προς ένα πλαίσιο «περιορισμένης ευχέρειας» δεν μπορεί να κριθεί επιτυχής. Επομένως, η συσχέτιση ανάμεσα στο θεσμικό πλαίσιο και τον προσανατολισμό της μεγέθυνσης προς την οικιακή κατανάλωση και για την περίοδο 2014-2019 είναι πιθανή.

Διάγραμμα 1: Το δομικό ισοζύγιο (% του Δυνητικού ΑΕΠ) ανά έτος για τις τέσσερις χώρες (1998-2019)

Πηγή: IMF

https://www.imf.org/external/datamapper/datasets/FM/1

Διάγραμμα 2: Το δημόσιο χρέος (% του ΑΕΠ) ανά έτος για τις τέσσερις χώρες (1998-2019)

Πηγή: IMF

https://www.imf.org/external/datamapper/datasets/FM/1

Εν τέλει, τα αποτελέσματα της ανάλυσης δεν αναδεικνύουν τη συστηματική επιβεβαίωση της συσχέτισης. Η συσχέτιση κρίνεται πιθανή για το Ηνωμένο Βασίλειο και τη Σουηδία πριν από την ύφεση (2001-2007) και για την Ιταλία τόσο πριν όσο και μετά (2001-2007 και 2014-2019). Αντιθέτως, η συσχέτιση δεν επιβεβαιώνεται για το Ηνωμένο Βασίλειο και τη Σουηδία μετά την ύφεση, καθώς και για τη Γερμανία και στις δύο περιόδους. Ωστόσο, αυτό δε σημαίνει την οριστική εγκατάλειψη της ερευνητικής προσπάθειας, αλλά αντιθέτως, την ανάγκη για επέκτασή της στο μέλλον. Για παράδειγμα, η επεκτατική νομισματική πολιτική μετά την ύφεση και η κατ’ επέκταση τόνωση της συνολικής ζήτησης, καθώς και ο πιθανός μακροπρόθεσμος χαρακτήρας των συνεπειών  της ύφεσης στο διεθνές εμπόριο εν μέρει συσκοτίζουν την αναζητούμενη συσχέτιση για την περίοδο μετά το 2008. Ακόμη, ο αριθμός των παραδειγμάτων είναι σχετικά μικρός, με αποτέλεσμα να εμποδίζεται η εξαγωγή τελικών συμπερασμάτων και να κρίνεται αναγκαίος ο εμπλουτισμός του πάνελ των υπό εξέταση χωρών.

ΑΝΑΦΟΡΕΣ

1.von Hagen, J. & Harden, I, J. (1995), Budget processes and commitment to fiscal discipline, στο European Economic Review, τ. 39, σελ. 771

2.Baccaro, L. & Pontusson, J. (2016), Rethinking Comparative Political Economy: The Growth Model Perspective, στοPolitics & Society, τμ 44, σελ. 175-207

3.Hall, P. & Soskice, D. (επιμ.) (2001), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, εκδ. Oxford University Press

4.Kang, N. (2006), A Critique of the “Varieties of Capitalism” Approach, ICCSR Research Papers, Working Paper no.45

5.Με βάση τα στατιστικά στοιχεία του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ), η Ιταλία, μαζί με τη Γερμανία, εμφανίζονται να έχουν χαμηλότερο μέσο ρυθμό μεγέθυνσης του ΑΕΠ για την περίοδο 1994-2007 (περίπου 1,7% και για τις δύο χώρες), σε σχέση με τη Σουηδία (3,37%) και το Ηνωμένο Βασίλειο (3,11%)

6.Τα αποτελέσματα μίας δημοσιονομικής επέκτασης δεν είναι προδιαγεγραμμένα. Υπάρχουν δύο φαινόμενα τα οποία είναι ικανά είτε να διευρύνουν, είτε να περιορίσουν τη μετατόπιση της καμπύλης της συνολικής ζήτησης. Αρχικά, παρατηρείται η «επίδραση πολλαπλασιαστή» (multiplier effect), κατά την οποία η τόνωση της ζήτησης στην περίπτωση επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής είναι, τελικά, μεγαλύτερη από τη χρηματική αξία της αρχικής Κυβερνητικής δαπάνης. Αυτό συμβαίνει καθώς οι κρατικές δαπάνες δημιουργούν πρόσθετο εισόδημα στην κοινωνία, με αποτέλεσμα την αύξηση της κατανάλωσης και, κατ’ επέκταση, την περαιτέρω αύξηση της συνολικής ζήτησης. Ωστόσο, ένα άλλο φαινόμενο, το «αποτέλεσμα εκτόπισης της ιδιωτικής επένδυσης» (crowding-out effect) είναι δυνατόν να οδηγήσει την συνολική ζήτηση προς την αντίθετη κατεύθυνση. Το φαινόμενο αυτό δημιουργείται εξαιτίας της αύξησης του επιτοκίου που δημιουργείται τόσο από τον αυξανόμενο δανεισμό του κράτους, όσο και από την αυξανόμενη ζήτηση χρήματος από τα νοικοκυριά, η οποία ακολουθεί την αύξηση του εισοδήματός τους. Έτσι, ο δανεισμός γίνεται ακριβότερος και άρα λιγότερο ελκυστικός. Σε κάθε περίπτωση η αποτελεσματικότητα της δημοσιονομικής επέκτασης εξαρτάται από την έκταση των δύο φαινομένων.

βλ. σχετικά στο Mankiw G. N. & Taylor, M. P., (2010), Αρχές Οικονομικής Θεωρίας: Με αναφορά στις Ευρωπαϊκές Οικονομίες. Τόμος Β’- Μακροοικονομική, εκδ. GUTENBERG, σελ. 467

7.Muratoglou, G. & Muratoglou, Y. (2016), Determinants of Export Competitiveness: Evidence from OECD Manufacturing, στοJournal of Economics and Political Economy, τμ. 3, σελ. 111

8.Η θεωρητική συζήτηση για τα σχετικά ζητήματα είναι εκτενής.

Ενδεικτικά βλ. Alesina, A. & Perotti, R. (1995), The Political Economy of Budget Deficits, IMF Staff Paper, τμ 42 και Buchanan, J. M. & Wagner, R. E. (1977), Democracy in Deficit: Political Legacy of Lord Keynes, εκδ. Academic Press

9.Kopits, G. & Symansky, S, (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper no. 162

10.Fatás, A. & Mihov, I. (2010), Fiscal Policy at a crossroads: The need for constrained discretion: https://voxeu.org/article/fiscal-policy-crossroads-need-constrained-discretion

11.Kumar, M., Baldacci, E., Schaechter, A., Caceres, C., Kim, D., Debrun, X., Escalano, J., Jonas, J., Karam, P., Yakadina, I. & Zymek, R. (2009), Fiscal Rules- Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, IMF Staff Paper, σελ. 4

12.von Hagen, J. & Harden, I. J. (1995), Budget processes and commitment to fiscal discipline, στο European Economic Review,τ. 39, σελ. 772

13.Debrum, X. & Kumar, M. S. (2007), FISCAL RULES, FISCAL COUNCILS AND ALL THAT: COMMITMENT DEVICES, SIGNALINGTOOLS OR SKOMESCREENS? Άρθρο που παρουσιάστηκε στο Banca d’ Italia Workshop on Fiscal Policy: Current Issues and challenges, Rome, σελ. 480

14.Η επιλογή των κριτηρίων για την ανεξαρτησία και τη διαφάνεια των Ανεξάρτητων Δημοσιονομικών Θεσμών βασίζεται σε επιλεγμένες αρχές από τον ΟΟΣΑ. Για την αναλυτική περιγραφή των αρχών βλ. von Trapp, L., Lienert, I. & Wehner, J. (2016), Principles forindependent fiscal institutions and case studies, στοOECD Journal on Budgeting, τμ. 2, σελ. 27-30

15.Η πρόβλεψη αυτή περιλαμβάνεται στο «Δημοσιονομικό Συμβόλαιο» (Fiscal Compact) και την πρόσθετη «Δυάδα Μέτρων» (Two-pack) της Ευρωπαϊκής Ένωσης Βλ. European Commission, Legal basis of the Stability and Growth Pact:

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governancemonitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/legal-basis-stability-and-growth-pact_en

16.HM Treasury (2008), The Government’s fiscal framework, HM Treasury

17.Page, K. (2018), The UK Office of Budget Responsibility: Mission accomplished? A perspective from a former practitioner, στο Beetsma, R. & Debrun, X. (επιμ.), Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? εκδ. CEPR Press, σελ. 117-124

18.Decressin, J., Detragiache, E., Estevao, M., Klingen, C. & Milesi-Ferretti, G. M. (2001), Rules-Based Fiscal Policy and Job-Rich Growth in France, Germany, Italy and Spain, IMF Country Report no. 1/203, σελ. 14

19.Von Hagen, J. (2018), Are fiscal councils here to stay?,στο Beetsma, R. & Debrun, X. (επιμ.), Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs?, εκδ. CEPR Press, σελ. 187-195

20.Jonung, L. (2014), Reforming the fiscal framework: The case of Sweden, 1973-2013, LUND UNIVERSITY Working Paper no.26

21.Jonung, L. (2018), Homegrown: The Swedish fiscal policy framework, στο Beetsma, R. & Debrun, X. (επιμ.), Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? ,εκδ. CEPR Press, σελ. 135-144

22.Giuriato, L. & Gostaldi, F. (2009), The domestic stability pact in Italy: a rule for discipline? MPRA Paper no. 15183

23.Fonte, G. & Scherer, S. (2018), Rome digs in over budget plan as pressure rises

https://www.reuters.com/article/us-italy-budget/rome-digs-in-over-budget-plan-as-pressure-rises-idUSKCN1MK0OS

 

Προσθέστε σχόλιο

To e-mail σας δεν κοινοποιείται. Τα υποχρεωτικά πεδία σημειώνονται με *

*


*