Θανάσης Κολλιόπουλος: Κριτική για το βιβλίο του Paul Tacker, Unelected Power: Τhe quest for legitimacy in central banking and the regulatory state, 2018, Princeton University Press, pp. 642

Στις 26 Ιουλίου 2012, σε μια ιστορική ομιλία (του) στο Λονδίνο, σχετικά με το -τότε εξαιρετικά αβέβαιο- μέλλον του ευρώ, ο πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) Μάριο Ντράγκι δήλωσε ότι «H ΕΚΤ είναι έτοιμη να κάνει ό, τι χρειάζεται για τη διαφύλαξη του ευρώ, στο πλαίσιο πάντα της εντολής της». Το ό,τι χρειάζεται μεταφράστηκε στη συνέχεια σε εκτεταμένα προγράμματα ποσοτικής χαλάρωσης τα οποία ήγειραν ισχυρές αντιδράσεις από τους νομισματικά συντηρητικούς κύκλους της ευρωζώνης. Για παράδειγμα, το πρόγραμμα αγοράς ομολόγων της ΕΚΤ (Outright Monetary Transactions), που ανακοίνωσε ο επικεφαλής της Μάριο Ντράγκι τον Σεπτέμβριο του 2012, ξεσήκωσε θύελλα αντιδράσεων από τους εκπροσώπους του λεγόμενου εύτακτου φιλελευθερισμού (ευρώ-ορντολιμπεραλιστές) στη Γερμανία. Η βασική ένσταση -που κλήθηκε μάλιστα να εκδικάσει τελικώς το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης-σχετιζόταν με την κατ’ αυτούς παραβίαση της ρήτρας μη διάσωσης των κρατών-μελών της περιφέρειας, την υπέρβαση των νομισματικών αρμοδιοτήτων και τον συνακόλουθο σφετερισμό εξουσιών της ΕΚΤ στο πεδίο της δημοσιονομικής πολιτικής από τα κράτη-μέλη. Οι Γερμανοί ορντολιμπεραλιστές επεδίωξαν, λοιπόν, να προστατεύσουν τα δημοκρατικά στοιχεία της γερμανικής συνταγματικής ταυτότητας, που αλλοιώθηκε σύμφωνα με τους ισχυρισμούς τους από τη μεταφορά -δημοσιονομικών-κυριαρχικών εξουσιών σε ευρωπαϊκά όργανα (ΕΚΤ).

Η παραπάνω περίπτωση αποτελεί το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα της ενίσχυσης του ρόλου των κεντρικών τραπεζών μετά το 2007 και ως εκ τούτου, των σύγχρονων προκλήσεων που τίθενται για την ίδια τη δημοκρατία σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο. Οι προκλήσεις αυτές συνδέονται άρρηκτα με τα κριτήρια βάσει των οποίων καθορίζεται το εάν και το πώς πρέπει να ανατίθενται αρμοδιότητες σε όργανα χωρίς λαϊκή-εκλογική νομιμοποίηση. Επιπλέον, με τη σχέση της ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με τη δημοκρατική λογοδοσία, τα όρια της ανεξαρτησίας που πρέπει να απολαμβάνουν οι συγκεκριμένες αρχές και τέλος, με το πώς μια ανεξάρτητη αρχή οφείλει να ερμηνεύει το πλαίσιο της εντολής της σε έκτακτες περιόδους οικονομικών -και όχι μόνο- κρίσεων.

Ο Πολ Τάκερ, πρώην αντιπρόεδρος της Τράπεζας τη Αγγλίας με αρμοδιότητα τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, προσπαθεί να ανιχνεύσει τα όρια και τα περιθώρια της ανεξαρτησίας των κεντρικών τραπεζών, ώστε να συμβιβάζονται με τις δημοκρατικές αρχές της λαϊκής κυριαρχίας και της λογοδοσίας. Το διακύβευμα είναι, με λίγα λόγια, η τυπική αλλά και η ουσιαστική νομιμοποίησή τους. Ο συγγραφέας υιοθετεί ξεκάθαρα μια φιλελεύθερη και μετριοπαθή άποψη η οποία διατηρεί την εξουσία του καθορισμού των γενικότερων στόχων και των κρίσιμων διανεμητικών επιλογών στην ευχέρεια της πολιτικής ηγεσίας, ενώ εκχωρεί στις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές τα μέσα και τα εργαλεία εκείνα ώστε να υλοποιήσουν τους προκαθορισμένους στόχους. Προς αυτή την κατεύθυνση, ο Τάκερ προσπαθεί να αναπτύξει κριτήρια αφενός μεν, για το εάν και το πότε χρειάζεται να παραχωρήσει η πολιτική ηγεσία αρμοδιότητες σε ανεξάρτητες αρχές και αφετέρου, για το πώς πρέπει να λάβει χώρα η συγκεκριμένη ανάθεση.

Μετά τη χρηματοπιστωτική κρίση, το πεδίο εντολής των κεντρικών τραπεζών διευρύνθηκε σημαντικά. Καθώς όμως οι κεντρικές τράπεζες απέκτησαν περισσότερες εξουσίες, η αντιστάθμιση μεταξύ ανεξαρτησίας και λογοδοσίας έχει καταστεί πιο περίπλοκη. Όπως έχει σχολιασθεί μάλιστα, οι κεντρικές τράπεζες εξελίχθηκαν στο θεσμικό όργανο με τη μεγαλύτερη ευθύνη για την αντιμετώπιση της κρίσης (“the only game in town”), (El-Erian, 2016). Ο κρίσιμος ρόλος τους ενισχύθηκε, επειδή -inter alia- οι πολιτικοί δεν ήταν σε θέση να ενεργήσουν αποφασιστικά, καθώς οι κυβερνήσεις επικεντρώθηκαν σε αυστηρές δημοσιονομικές πολιτικές.

Οι νέες αυτές αρμοδιότητες χαρτογραφούνται από τον συγγραφέα μέσα από μια ευρύτερη οπτική. Για τον Τάκερ, το σύγχρονο διοικητικό κράτος (administrative state)περιλαμβάνει τρεις δέσμες -οικονομικών- λειτουργιών: τις δημοσιονομικές (fiscal state), τις λειτουργίες του κράτους έκτακτης ανάγκης (emergency state) και τις ρυθμιστικές (regulatory state). Οι κεντρικές τράπεζες μετά το 2007/8 ανέλαβαν εκ των πραγμάτων, σιωπηρά ή ρητά, λειτουργίες που σχετίζονται και με τους τρεις παραπάνω τομείς του διαχωρισμού της δημόσιας εξουσίας. Για παράδειγμα, η ΕΚΤ μετατράπηκε σε de facto δανειστή έσχατης καταφυγής(έκτακτη ανάγκη). Ο δεύτερος τομέας αφορά τη χρηματοπιστωτική εποπτεία, μέσω του Ενιαίου Μηχανισμού Εποπτείας (SSM) και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου (ESRB) (ρυθμιστική λειτουργία). Ο τρίτος τομέας αφορά τη συμμετοχή σε προγράμματα μακροοικονομικής προσαρμογής, ως μέλος της «τρόικας» (δημοσιονομική λειτουργία).

Τέλος, για τον συγγραφέα πάντοτε, οι πολλαπλές λειτουργίες, οργανωτικά, θα μπορούσαν να ανατίθενται σε κάποιο ενιαίο όργανο, υπό τον όρο να εκχωρηθούν σε διαφορετικές επιτροπές, οι οποίες θα αναλάβουν κάθε μια από τις παραπάνω δέσμες λειτουργιών.

Α) Τα κριτήρια για το πότε

Ο Τάκερ θεωρεί ότι η ανάθεση πρέπει να λαμβάνει χώρα υπό τις κανονιστικές και αξιακές δεσμεύσεις της φιλελεύθερης δημοκρατίας που συνοψίζονται στο «Όχι ρύθμιση χωρίς αντιπροσώπευση». Περαιτέρω, η διαβουλευτική δημοκρατία διασφαλίζει τη σταθερότητα της ανάθεσης και την ουσιαστική νομιμοποίηση, δηλαδή όχι απλώς τη νομιμότητα αλλά και την ευρύτερη υποστήριξη από τους πολίτες. Ο Τάκερ δεν θεωρεί ότι οι ανεξάρτητες αρχές αποτελούν έναν τέταρτο πυλώνα, πλάι στον παραδοσιακό διαχωρισμό των εξουσιών σε νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική. Απεναντίας, πιστεύει ότι ένας τέτοιος ισχυρισμός είναι αδύναμος, λόγω του ότι η ανεξαρτησία των διοικητικών αρχών ελέγχεται από τα δικαστήρια και οι νόμοι που την καθορίζουν ψηφίζονται από τη νομοθετική εξουσία, η οποία έχει τη διακριτική ευχέρεια να περιορίσει το εύρος της ακόμα και να την απαλείψει. Το επιχείρημα του Τάκερ φαίνεται πως είναι πράγματι ισχυρό. Η πολιτική καθοδήγηση, σε επίπεδο στόχων, δεν επηρεάζει αρνητικά την ανεξαρτησία. Tο συγκεκριμένο συμπέρασμα επαληθεύεται στην πράξη, και από την παρατήρηση ότι οι κεντρικές τράπεζες -στις προηγμένες οικονομίες- μπορούν να θυσιάσουν κάποιο βαθμό ανεξαρτησίας χωρίς να υπονομεύσουν την επιχειρησιακή ανεξαρτησία που είναι σημαντική τόσο για τις λειτουργίες της νομισματικής πολιτικής όσο και για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα (Balls et al., 2018).

Ειδικότερα, η κύρια αιτιολογική βάση για την ανάθεση αρμοδιοτήτων σε μια ανεξάρτητη διοικητική αρχή αφορά στο ζήτημα της αξιόπιστης δέσμευσης αναφορικά με την υλοποίηση μιας δημόσιας πολιτικής. Μια αρχική δέσμευση ενδέχεται να μην υλοποιηθεί για πολλούς λόγους. Καταρχάς, λόγω του προβλήματος της χρονικής ανακολουθίας, σύμφωνα με το οποίο ακόμα και εάν οι προτιμήσεις των διαμορφωτών της πολιτικής είναι σταθερές, υπάρχει το ισχυρό ενδεχόμενο να θεωρήσουν ότι είναι πιο συμφέρουσα επιλογή να αποστούν τελικά από αυτές. Τούτο ενδέχεται να συμβεί διότι η κοινωνία δεν έχει πάγιες προτιμήσεις. Αυτές μεταβάλλονται και η συγκεκριμένη αλλαγή εκδηλώνεται στους εκλογικούς κύκλους. Συνεπώς, οι διαμορφωτές των πολιτικών καλούνται να προφτάσουν πολλές φορές τις αλλαγές στις κοινωνικές προτιμήσεις και να επανακαθορίσουν τις αρχικές τους δεσμεύσεις είτε για λόγους πραγματολογικούς είτε για να μεγιστοποιήσουν την ωφέλειά τους και να αποσπάσουν εκλογικά οφέλη (Θεωρία της Δημόσιας Επιλογής).

Άλλος ένα κρίσιμος παράγοντας που υπεισέρχεται στη συγκεκριμένη προβληματική σχετίζεται με το γενικότερο ζήτημα της «κυβερνητικής αποτυχίας», όπως αυτή αποτυπώνεται με τη θεωρία της ρυθμιστικής αιχμαλωσίας (regulatory capture)  σε επιμέρους τομείς της δημόσιας πολιτικής από ειδικές ομάδες συμφερόντων.

Τέλος, κάθε δημόσια πολιτική οφείλει να συνδυάζει τόσο την οικονομική αποδοτικότητα όσο και τη διανεμητική ισότητα. Οι δύο αυτές αρχές έχουν αντικρουόμενα χαρακτηριστικά. Ενώ η πρώτη έχει κυρίως οικονομικό χαρακτήρα, σχετιζόμενη με τη βέλτιστη κατανομή των πόρων, η διανεμητική ισότητα έχει αμιγώς πολιτικό χαρακτήρα. Ως εκ τούτου, η εξισορρόπηση μεταξύ των δύο παράγει αναμφίβολα εντάσεις ως προς την εκπλήρωση μιας αρχικής δέσμευσης. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, η αξιοπιστία των -πολιτικών- δεσμεύσεων καθίσταται εξαιρετικά πολύπλοκη.

Για τους παραπάνω λόγους, η παραχώρηση αρμοδιοτήτων στις ανεξάρτητες αρχές, σύμφωνα με τον Τάκερ, μπορεί να λάβει χώρα βάσει των εξής κριτηρίων: 1) Ο στόχος των αρμοδιοτήτων να είναι δυνατό να εξειδικευθεί, 2) οι προτιμήσεις της κοινωνίας να είναι λογικώς προβλεπόμενες και συνεπώς να μην εμφανίζεται έντονο πρόβλημα δέσμευσης, 3) να μην συντρέχει σημαντικό διακύβευμα γύρω από διανεμητικές επιλογές οι οποίες οφείλουν να παραμένουν υπό τον έλεγχο των εκλεγμένων πολιτικών.

Β) Τα κριτήρια για το πώς

Έχοντας ξεκαθαρίσει το σε ποιες περιπτώσεις είναι επιθυμητή η παραχώρηση εξουσιών σε ανεξάρτητες αρχές, ο Τάκερ προχωρεί στη συνέχεια στη διατύπωση κριτηρίων αναφορικά με το πώς πρέπει να ανατίθενται οι συγκεκριμένες αρμοδιότητες. Αρχικά, πραγματοποιεί τη διάκριση μεταξύ μέσων και σκοπών. Αναθέτοντας στις ανεξάρτητες αρχές μόνο εργαλεία (μέσα) δεν σημαίνει βέβαια ότι η εφαρμογή τους γίνεται με αυτόματο πιλότο. Σε αυτό το σημείο, υπεισέρχεται ο καθορισμός των στόχων από την πολιτική ηγεσία.

Σύμφωνα λοιπόν με τον συγγραφέα, τα κριτήρια ανάθεσης αρμοδιοτήτων στις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές διαμορφώνονται ως εξής:

  1. Επακριβής καθορισμός του σκοπού, των αντικειμένων, των εξουσιών αλλά και των ορίων της δικαιοδοσίας τους από τη νομοθετική εξουσία.
  2. Κατευθύνσεις για το ποιος ασκεί τις αρμοδιότητες και τις διαδικασίες με τις οποίες διορίζονται τα μέλη της αρχής.
  3. Αρχές για το πώς μια αρχή διεξάγει το έργο της εντός του πλαισίου της εντολής της, ώστε να αποφεύγονται φαινόμενα κατάχρησης εξουσίας.
  4. Επαρκής διαφάνεια, ώστε η δράση της αρχής να υπάγεται στη λογοδοσία έναντι της εκλεγμένης πολιτικής αντιπροσωπίας.
  5. Προβλέψεις που καθορίζουν το τι συμβαίνει σε περίπτωση έκτακτων κρίσεων, όταν δηλαδή, η ανεξάρτητη αρχή αναγκάζεται να κινηθεί στα ακραία όρια της εντολής της. Επίσης, πώς διασφαλίζεται η αρχή της λογοδοσίας σε μια τέτοια περίπτωση, ώστε οι εκλεγμένοι αντιπρόσωποι του λαού να ελέγχουν τα ακραία όρια της δικαιοδοσίας.

Παράλληλα, εκτός από τα ανωτέρω θα πρέπει να διασφαλίζεται και η λογοδοσία,μέσω1)της δικαστικής κρίσης για τη νομιμότητα των αποφάσεων που λαμβάνουν οι ανεξάρτητες αρχές, 2) της συμμετοχής της αρχής στον ευρύτερο δημόσιο διάλογο σχετικά με τις λειτουργίες της, 3) της λογοδοσίας ενώπιων κοινοβουλευτικών επιτροπών (κοινοβουλευτικός έλεγχος).

Τα γενικά κριτήρια που αναπτύσσει ο Τάκερ είναι σημαντικά για την εξειδίκευση και την κατανόηση του ρόλου των σύγχρονων κεντρικών τραπεζών, όπως επίσης και των ορίων στο πλαίσιο της εντολής τους.

Καταρχάς, ο πυρήνας της ανεξαρτησίας τους αφορά βασικά τη διαφύλαξη της σταθερότητας των τιμών. Με απώτερο σκοπό την προστασία των πολιτών έναντι του κινδύνου κατάχρησης της εξουσίας από την εκτελεστική αρχή (εξουσία), η οποία ελέγχει το μονοπώλιο της έκδοσης χρήματος. Η προστατευτική αυτή λειτουργία λαμβάνει ακόμα μεγαλύτερη σημασία στην εποχή του λογιστικού χρήματος (fiat money).Επειδή το χρήμα και η ποσότητά του δεν βασίζονται στην αξία κάποιου πεπερασμένου ως προς την ποσότητα εμπορεύματος, ο κίνδυνος που προέρχεται από την πιθανή εκμετάλλευση του γεγονότος ότι η προσφορά του λογιστικού χρήματος είναι-σχεδόν- πλήρως ελαστική προς τη ζήτηση, είναι πολύ μεγάλος.

Τούτων δοθέντων, η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών αρύεται στο υψηλότερο επίπεδο διαχωρισμού των εξουσιών, μεταξύ της νομοθετικής εξουσίας που ψηφίζει και ελέγχει τη δημοσιονομική πολιτική και της εκτελεστικής εξουσίας(εκλεγμένη κυβέρνηση). Εάν δηλαδή, η εκτελεστική εξουσία διέθετε τον απεριόριστο έλεγχο των νομισματικών εργαλείων, τότε θα είχε τη δύναμη να φορολογεί, παρακάμπτοντας της νομοθετική εξουσία, μέσω της αύξησης του πληθωρισμού. Η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών εδράζεται, λοιπόν, σύμφωνα με τη φιλελεύθερη συνταγματική παράδοση, στο πλαίσιο της διάκρισης των εξουσιών και σε μια σύγχρονη εκδοχή του φιλελεύθερου αιτήματος του 18ου αιώνα όχι φορολόγηση χωρίς εκπροσώπηση (no taxation without representation).

Με βάση τα παραπάνω, η ΕΚΤ αποτελεί μια sui generis περίπτωση. Αντίθετα με ό,τι συμβαίνει στις περισσότερες δημοκρατίες, η Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ) δεν προχώρησε προς μια -θετική- δημοσιονομική ολοκλήρωση. Ακόμα και στην περίπτωση του συντονισμού των εθνικών οικονομιών στο πλαίσιο του Συμφώνου για τη Σταθερότητα και την Ανάπτυξη, η έμφαση δίνεται ξεκάθαρα στη σταθερότητα –«αρνητική δημοσιονομική ολοκλήρωση»- παρά στην ανάπτυξη.  Συνεπώς, η ΕΚΤ διαθέτει εκ των πραγμάτων μια λανθάνουσα δημοσιονομική εξουσία, κυρίως λόγω της απουσίας ενός δημοσιονομικού μηχανισμού σταθεροποίησης. Έχοντας αναγνωρίσει την συγκεκριμένη ασυμμετρία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, οι αρχιτέκτονες της ΟΝΕ περιόρισαν τον ρόλο της ΕΚΤ, μέσω των Συνθηκών, αποκλειστικά στη διατήρηση χαμηλού πληθωρισμού. Σε αντίθεση όμως με την ομοσπονδιακή τράπεζα των ΗΠΑ ή την Τράπεζα της Αγγλίας, ο στόχος της νομισματικής ανεξαρτησίας δεν θεσπίσθηκε για να αποφευχθεί η παραβίαση του διαχωρισμού των εξουσιών μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας. Απεναντίας, τούτο συνέβη για να αποφευχθεί η de facto και ακούσια δημιουργία μιας νομισματικής-δημοσιονομικής αρχής με αυξημένους βαθμούς ελευθερίας. Η κρίση, όμως, ανέτρεψε αυτά τα δεδομένα και έφερε στην επιφάνεια την εγγενή αδυναμία στην αρχιτεκτονική του ευρώ. Συγκεκριμένα, η ΕΚΤ κατά τη διάρκεια της κρίσης κάλυψε πρακτικά το κενό που προκύπτει από την ασυμμετρία ανάμεσα στην ενιαία νομισματική πολιτική αφ’ ενός και τις δημοσιονομικές πολιτικές που διατηρούν τα κράτη-μέλη αφ’ ετέρου. Σε αυτό το σημείο, αξίζει να σχολιασθεί το εάν και κατά πόσον η ΕΚΤ παραβίασε το κριτήριο του Τάκερ περί διανεμητικών αποφάσεων που θα πρέπει να βρίσκονται στα χέρια της πολιτικής ηγεσίας. Η απάντηση που μπορεί να δοθεί στο συγκεκριμένο ερώτημα έχει δύο όψεις. Από τη μια, η ΕΚΤ κάλυψε, εν μέρει, το κενό που δημιουργεί η ανύπαρκτη δημοσιονομική ένωση στην ευρωζώνη. Η επεκτατική νομισματική πολιτική περιόρισε το κόστος των διακυβερνητικών συγκρούσεων, μεταξύ χρεωστών και πιστωτών, και εξομάλυνε σε μεγάλο βαθμό τις έντονες αντιδράσεις των αγορών στην κρίση χρέους της ευρωζώνης. Με λίγα λόγια, επρόκειτο για ύψιστης σημασίας πολιτική απόφαση που δεν είχε απλώς απρόθετες διανεμητικές συνέπειες. Διέσωσε ουσιαστικά το ίδιο το ευρώ. Υπό το φως των ανωτέρω διαπιστώσεων, η νομιμοποίηση της δράσης της ΕΚΤ αξιολογείται με ex post κριτήρια της δράσης της, βάσει της νομιμοποίησης εκ του αποτελέσματος (output legitimacy). Η απουσία όμως ενός ισότιμου θεσμοθετημένου οργάνου, με ουσιαστικές αρμοδιότητες στο πεδίο αυτό (το Eurogroupδεν είναι επίσημο όργανο της ευρωζώνης), δημιουργεί έντονη αμηχανία ως προς την-ex ante– εξέταση του ζητήματος των ορίων της ανεξαρτησίας της ΕΚΤ, στο πλαίσιο του -προαναφερθέντος- υψηλότερου επιπέδου διαχωρισμού των εξουσιών, όπως συμβαίνει σε άλλα ομοσπονδιακά κράτη (π.χ. ΗΠΑ).

Από την άλλη πλευρά βέβαια, η νομισματική πολιτική της ΕΚΤ μπορεί βασίμως να ειπωθεί πως δεν περιέλαβε βαρύνουσας σημασίας διασυνοριακές διανεμητικές αποφάσεις, στο μέτρο που η ΕΚΤ διατήρησε στον ισολογισμό της μόνο ένα μικρό ποσοστό των κρατικών ομολόγων που αγόρασε και το οποίο υπόκειται σε καθεστώς επιμερισμένου κινδύνου. Το μεγαλύτερο μέρος τους εξακολουθεί να βρίσκεται στις εθνικές κεντρικές τράπεζες του ευρωσυστήματος και οι πιθανές ζημιές βαραίνουν αποκλειστικά τους ισολογισμούς τους (Μανούζας 2016).Με αυτό τον τρόπο, δεν επήλθε κάποιου είδους αμοιβαιοποίησης των χρεών μεταξύ των κρατών-μελών της ευρωζώνης.

Συμπερασματικά, η όλη πολεμική σχετικά με την υπέρβαση ή μη του πλαισίου εντολής της ΕΚΤ φαίνεται πως διέπεται, κατ’ αρχήν, από πολιτικές προκαταλήψεις. Για τους δημοσιονομικά συντηρητικούς, το ex ante -με βάση τις Συνθήκες- κριτήριο στηρίζει την άποψή τους για υπέρβαση του πλαισίου εντολής της ΕΚΤ. Το ex post κριτήριο ενισχύει την αντίθετη άποψη -που υιοθετεί σε μεγάλο βαθμό και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφασή του για το πρόγραμμα OMT. Υπό αυτήν την εκδοχή, η νομιμότητα της δράσης της ΕΚΤ τεκμαίρεται διττά: Αφενός μεν βάσει των ωφέλιμων ως προς την επιβίωση της ευρωζώνης αποτελεσμάτων, αφετέρου δε βάσει των περιορισμένων διανεμητικών επιπτώσεων, λόγω της μη αμοιβαιοποίησης του χρέους και συνεπώς, της τήρησης της ρήτρας της μη διάσωσης από την ΕΚΤ.

 

Γ) Η αλληλεξάρτηση της νομισματικής πολιτικής και της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας

Η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση ανέδειξε, μεταξύ άλλων, την αδήριτη ανάγκη των κεντρικών τραπεζών να αναλάβουν πιο αποτελεσματικά και αποφασιστικά τα καθήκοντα της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Έως τότε, η μονομερής επιδίωξή τους για χαμηλό πληθωρισμό εδράστηκε στο δόγμα περί αποδοτικής λειτουργίας της αγοράς. Στην αξιωματική παραδοχή δηλαδή, ότι οι χρηματοπιστωτικές αγορές από μόνες τους τείνουν προς την αποδοτικότερη κατανομή των πόρων και την αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση του κινδύνου ρευστότητας. Με τη σειρά της, η υψηλή ρευστότητα -ήτοι ο βαθμός στον οποίο ένα περιουσιακό στοιχείο μπορεί να αγοραστεί ή να πωληθεί γρήγορα στην αγορά χωρίς να επηρεαστεί η τιμή του- διασφαλίζεται με την περαιτέρω ολοκλήρωση των αγορών και τη χρηματοπιστωτική καινοτομία, μέσω των οποίων είναι ευκολότερη η αντιστάθμιση των κινδύνων, κατά τρόπο ώστε ακόμα και εάν υπάρχουν επενδυτές που συμπεριφέρονται με ανορθολογικό τρόπο, η λειτουργία της ίδιας της αγοράς να διασφαλίζει την ύπαρξη άλλων ορθολογικών arbitragers που εξαλείφουν την επιρροή των πρώτων (ανορθολογιστών) στην τελική διαμόρφωση των τιμών. Στο πλαίσιο αυτό, οποιαδήποτε έξωθεν ρυθμιστική παρέμβαση οδηγεί, σύμφωνα με το ανωτέρω δόγμα, σε στρεβλώσεις. Ως εκ τούτου, ο περιορισμός της νομισματικής πολιτικής στη διατήρηση χαμηλού πληθωρισμού αποτέλεσε τον μόνο «αποδεκτό» τρόπο κρατικής παρέμβασης. Παράλληλα, το καθήκον της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας εκχωρήθηκε στις ίδιες τις αγορές. Τούτο είχε ως συνέπεια, τα οικονομικά της ευφορίας που κυριάρχησαν καθ’ όλη τη δεκαετία πριν από το 2007 -την περίοδο της Μεγάλης Εξομάλυνσης, του χαμηλού πληθωρισμού και των σταθερά χαμηλών επιτοκίων- να παραμερίσουν προκλητικά τις υποδείξεις οικονομολόγων όπως ο Μίνσκι ή ο Κιντελμπέργκερ. Οι τελευταίοι, το έργο των οποίων επανήλθε εμφατικά στο δημόσιο διάλογο μετά το 2007, ισχυρίστηκαν ότι οι χρηματοπιστωτικές αγορές είναι εγγενώς ασταθείς. Χαρακτηρίζονται από έντονη προκυκλικότητα και εναλλαγή φάσεων υπεραισιόδοξων προβλέψεων, επενδυτικής «μανίας» και κατακόρυφης αύξησης των τιμών («φούσκες»), οι οποίες όμως καταλήγουν σε πανικό και προκαλούν κίνδυνο συστημικής κατάρρευσης.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα διασάλευσης της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας από τη νομισματική πολιτική αποτελεί η κρίση των ενυπόθηκων στεγαστικών δανείων στις ΗΠΑ. Ο μακροχρόνια χαμηλός πληθωρισμός συνδέθηκε με εκτίναξη των τιμών των περιουσιακών στοιχείων (κατοικίες) που επηρέασε τη συνολική ζήτηση για νέα πίστωση. Η υπέρμετρη αύξηση στην τιμή των ακινήτων που χρησιμοποιούσαν ως εγγύηση οι δανειολήπτες, τους επέτρεπε να λάβουν περισσότερα δάνεια ή και να μειώσουν τα ασφάλιστρα κινδύνου που ζητούσαν οι τράπεζες. Ο συγκεκριμένος μηχανισμός, όπως είναι λογικό, σταμάτησε να λειτουργεί όταν οι τιμές των ακινήτων έπαψαν να αυξάνονται και συνεπώς, το κόστος δανεισμού για τους δανειολήπτες κατέστη ασύμφορο.

Στο πλαίσιο αυτό, ο Τάκερ αναγνωρίζει ότι οι κρίσεις ρευστότητας έχουν καταστεί ένα βασικό χαρακτηριστικό του σύγχρονου καπιταλισμού, διότι το συντριπτικά μεγαλύτερο ποσοστό της προσφοράς του σύγχρονου χρήματος (broad money) παράγεται από τις ιδιωτικές τράπεζες. Από την πλευρά τους οι κεντρικές τράπεζες, ως δανειστές ύστατης καταφυγής, διατηρούν αναμφίβολα άμεσο συμφέρον για την αποτελεσματική ρύθμιση και εποπτεία του χρηματοπιστωτικού συστήματος, διότι όταν αυτές δανείζουν, επιθυμούν να πάρουν τα χρήματά τους πίσω. Για τον Πολ Τάκερ, λοιπόν, επειδή η νομισματική πολιτική και η χρηματοπιστωτική σταθερότητα συνυφαίνονται αξεδιάλυτα, είναι αναγκαία η διαμόρφωση ενός πλαισίου χρηματοπιστωτικών ρυθμίσεων και μιας νομισματικής πολιτικής που θα περιορίσουν τη συνολική μόχλευση. Συντάσσεται, λοιπόν, και αυτός στο στόχο του περιορισμού της χρηματοπιστωτικής αλχημείας– για να θυμηθούμε τον όρο του Μέρβιν Κινγκ. Ο τελευταίος, όπως έχουμε αναφέρει αναλυτικά, θεωρεί γενικά ότι ο περιορισμός της χρηματοπιστωτικής αλχημείας διασφαλίζεται όταν τα αποτελεσματικά ρευστοποιήσιμα στοιχεία του ενεργητικού των χρηματοπιστωτικών οργανισμών υπερβαίνουν τα αποτελεσματικά ρευστοποιήσιμα στοιχεία του παθητικού. Ο Τάκερ από την πλευρά του, χωρίς να φτάνει στο αναλυτικό βάθος των προτάσεων του Κινγκ για την μακροπροληπτική εποπτεία, προσπαθεί περισσότερο να «νομιμοποιήσει», μέσω συγκεκριμένων κριτηρίων, την ανάθεση των αρμοδιοτήτων της νομισματικής πολιτικής και της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στο ίδιο θεσμικό όργανο, δηλαδή, τις κεντρικές τράπεζες. Το διακύβευμα μιας τέτοιας ανάθεσης αφορά δίχως άλλο τη διαφύλαξη της αποτελεσματικότητας της νομισματικής πολιτικής. Ένα μέτρο που θεωρεί αναγκαίο ο Τάκερ προς αυτήν την κατεύθυνση, είναι η οργανωτική ανεξαρτησία των επιτροπών που διαχειρίζονται τις δύο αυτές -διακριτές- αρμοδιότητες.

Προτού επικεντρωθούμε όμως στα κριτήρια ανάθεσης, είναι χρήσιμο να αναφερθούμε πρώτα, στο κατά πόσον οι κεντρικές τράπεζες μπορούν, στην εποχή της οικονομικής παγκοσμιοποίησης, να ελέγχουν αποτελεσματικά τον πληθωρισμό. Διότι η ισχυρή πολιτική δέσμευση σχετικά με τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα εδράζεται σε μια νέα πραγματικότητα, στην οποία οι παράμετροι της διαμόρφωσης του επιπέδου των τιμών ξεφεύγουν από τα όρια μιας εθνικής ή ακόμα και μιας ολόκληρης περιφερειακής οικονομίας, όπως η ευρωπαϊκή. Με άλλα λόγια, βρισκόμαστε ενώπιον μιας σημαντικής μεταβολής σε μακροοικονομικό πεδίο, με καταλυτικές πολιτικές προεκτάσεις. Κατά παράδοξο τρόπο, οι ανησυχίες των μονεταριστών για την «πολιτικοποίηση» της χρήσης του χρήματος από τις Κεντρικές Τράπεζες -όταν ακόμα το κράτος ήλεγχε την παραγωγή του χρήματος-δίνουν τη θέση τους σε μια νέα «πολιτικοποίηση» της παραγωγής του χρήματος από την πλευρά των αγορών αυτήν τη φορά. Στις μέρες μας, ο φόβος για τη χρηματοπιστωτική αστάθεια δεν πηγάζει από τον υπερπληθωρισμό αλλά από την υπερπροσφορά χρήματος και την υψηλή μόχλευση στην παγκόσμια οικονομία. Με άλλα λόγια, η «νέα Βαϊμάρη» είναι καθηλωμένη στην παγίδα ρευστότητας (liquidity trap)και απειλείται πλέον από τον  αποπληθωρισμό

Ι. Έλεγχος του πληθωρισμού από μια μόνο κεντρική τράπεζα;

Ο πληθωρισμός στη σύγχρονη παγκοσμιοποιημένη οικονομία είναι εξαιρετικά αμφίβολο αν μπορεί να ελεγχθεί σε εθνικό επίπεδο από μια κεντρική τράπεζα, διότι η παγκοσμιοποίηση μπορεί να αλλάξει τη δυναμική του πληθωρισμού και να δυσχεράνει τη μετάδοση της νομισματικής πολιτικής, μέσα από τρεις διαύλους:1) Η μεγαλύτερη ολοκλήρωση στις αγορές αγαθών σημαίνει ότι τα εισαγόμενα αγαθά με κυμαινόμενες τιμές επηρεάζουν περισσότερο το επίπεδο των τιμών. 2) Η επιταχυνόμενη ενσωμάτωση των αγορών εργασίας στον παγκόσμιο καταμερισμό των έργων μπορεί να επηρεάσει την ισχύ των εργατικών συνδικάτων, ενώ 3) η εντονότερη οικονομική ολοκλήρωση επηρεάζει τα μακροπρόθεσμα επιτόκια.

Ουσιαστικά, η παγκοσμιοποίηση του διεθνούς εμπορίου και η χρηματοπιστωτική ολοκλήρωση έχουν μειώσει την ικανότητα της νομισματικής πολιτικής να ελέγχει τον πληθωρισμό τόσο βραχυπρόθεσμα όσο και μεσοπρόθεσμα, χωρίς ωστόσο να την έχουν εξαλείψει. Σύμφωνα με υπολογισμούς, οι παγκόσμιοι καθοριστικοί παράγοντες του πληθωρισμού στη ζώνη του ευρώ είναι ισχυροί και εξηγούν περίπου το 50% της δυναμικής του πληθωρισμού. Συνεπώς, η ΕΚΤ δεν μπορεί να ελέγξει πλήρως το ύψος του πληθωρισμού. Τα υπόλοιπο 40 έως 50% των καθοριστικών παραγόντων σχετίζεται με τις αποδόσεις των ξένων ομολόγων και τις διακυμάνσεις στις τιμές των διεθνών εμπορευμάτων, των ενδιάμεσων αγαθών και των πρώτων υλών (Economic and Monetary Affairs, 2016).

Με βάση τα προεκτεθέντα, οι στόχοι για τον πληθωρισμό από μια κεντρική τράπεζα, αφορούν περισσότερο τη διαχείριση των προσδοκιών των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων, παρά τον ουσιαστικό έλεγχο διαφόρων άλλων οικονομικών μεγεθών.

ΙΙ. Η αναγκαιότητα της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας

Έχοντας καταδείξει τη δυσκολία άσκησης μιας πραγματικά ανεξάρτητης και αυτόνομης νομισματικής πολικής από τις κεντρικές τράπεζες, το διακύβευμα της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας τίθεται ως ζήτημα μείζονος σημασίας για τον έλεγχο του πληθωρισμού και της προσφερόμενης ποσότητας χρήματος.

Η συγκεκριμένη αρμοδιότητα είναι σκόπιμο να μην ανατίθεται στις κεντρικές τράπεζες δίχως έλεγχο. Απεναντίας, πρέπει να υπάγεται στα προαναφερθέντα γενικά κριτήρια του Τάκερ, τα οποία στη συγκεκριμένη περίπτωση εξειδικεύονται μέσα από: 1) έναν προκαθορισμένο -από την πολιτική ηγεσία- στόχο για τον πληθωρισμό, 2) εκ των προτέρων προβλέψεις για τα αποθεματικά των τραπεζών ανάλογα με τη μόχλευσή τους – ο Τάκερ δεν είναι θιασώτης του λεγόμενου “Chicago Plan”, του να διακρατούν δηλαδή οι ιδιωτικές τράπεζες το 100% των καταθέσεων τους υπό τη μορφή αποθεματικών στην κεντρική τράπεζα,3) μόνιμο μηχανισμό διασφάλισης παροχής ρευστότητας μόνο για τις φερέγγυες τράπεζες, 4) μόνιμο μηχανισμό εκκαθάρισης για τις πτωχευμένες τράπεζες και 5) συγκεκριμένους περιορισμούς σχετικά με το εύρος της εντολής των κεντρικών τραπεζών και των ορίων επέκτασης των ισολογισμών τους.

Το τελευταίο κριτήριο συνεπάγεται ότι ο δανεισμός ύστατης καταφυγής θα πρέπει να αποτελεί μια νομική αρμοδιότητα παρά μια εδραιωμένη -άτυπη- πρακτική. Προς αυτήν την κατεύθυνση κρίνεται απαραίτητο οι κεντρικές τράπεζες να μην δανείζουν σε αφερέγγυους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και να δέχονται ως εγγυήσεις μόνο υψηλής ποιότητας χρεόγραφα – κατ’ εξαίρεση και έπειτα από διαβούλευση με την κυβέρνηση μπορεί να παρασχεθεί χρηματοδοτική στήριξη σε λιγότερο φερέγγυους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς, λόγω ενδεχόμενου συστημικού κινδύνου.

Εάν δεν υπάρχουν προκαθορισμένοι κανόνες, τότε η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών γίνεται ανεξέλεγκτη και προκαλούνται παρενέργειες σε πολιτικό και οικονομικό επίπεδο. Για παράδειγμα, οι -όποιες- ζημίες καταγράφονται στον ισολογισμό της ΕΚΤ(π.χ.77 εκατομμύρια ευρώ για το 2017) από το πρόγραμμα αγοράς στοιχείων ενεργητικού οφείλονται, κυρίως, στη μείωση της αγοραίας αξίας ορισμένων τίτλων που διακρατούνται στο χαρτοφυλάκιό της. Αυτή η εξέλιξη είναι αποτέλεσμα της αύξησης του εύρους και της ποιότητας των εξασφαλίσεων που έκανε η ΕΚΤ αποδεκτές από τις ιδιωτικές τράπεζες. Αντιθέτως, παράδειγμα -ήπιου- περιορισμού της ανεξαρτησίας της κεντρικής τράπεζας από την πολιτική ηγεσία θα μπορούσε να εντοπιστεί στη λειτουργία του κρατικού ταμείου εξυγίανσης των ΗΠΑ, που θεσπίσθηκε από τη νομοθεσία Dodd-Frank Act (2010). Συγκεκριμένα, για να αποκτήσει κάποιος χρηματοπιστωτικός οργανισμός πρόσβαση στο κρατικό ταμείο εξυγίανσης, το “Orderly Liquidation Authority” (OLA), το οποίο παρεμβαίνει μόνο όταν οι μέτοχοι και οι υπόλοιποι πιστωτές της ζημιογόνας επιχείρησης αδυνατούν να καλύψουν το κόστος των υφιστάμενων ζημιών, θα πρέπει: πρώτον, το υπουργείο οικονομικών να λάβει γραπτή σύσταση από τα δύο τρίτα των μελών του Συμβουλίου των Διοικητών του Ομοσπονδιακού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών (FED) και του ομοσπονδιακού μηχανισμού προστασίας των καταθέσεων(FDIC). Εν συνεχεία να αρχίσει διαβουλεύσεις με τον Πρόεδρο των ΗΠΑ, σχετικά με το κατά πόσον η αθέτηση των υποχρεώσεων και η πτώχευση του συγκεκριμένου χρηματοπιστωτικού ιδρύματος θα επιφέρει σοβαρές επιπτώσεις στη χρηματοοικονομική σταθερότητα. Τέλος, η απόφαση για ένταξη στο μηχανισμό του OLA λαμβάνεται, υπό την προϋπόθεση ότι δεν υπάρχει διαθέσιμη εναλλακτική λύση από τον ιδιωτικό τομέα.

 

Για τον Τάκερ είναι ξεκάθαρο ότι οι αποφάσεις, που στοχεύουν στην εμπέδωση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, πρέπει να είναι αμιγώς πολιτικές, διότι συνεπάγονται σημαντικές διανεμητικές επιλογές. Οι προκαθορισμένοι στόχοι από την πολιτική ηγεσία κρίνονται αναγκαίοι επίσης, και στην περίπτωση της θέσπισης ανώτατων ορίων μόχλευσης ή κατανομής της πίστωσης σε συγκεκριμένους τομείς της οικονομίας.

Το κρίσιμο ζήτημα, όμως, που παραμένει ανοικτό αφορά τη νομιμοποίηση ανεξάρτητων αρχών υπερεθνικού χαρακτήρα, όπως είναι η Επιτροπή της Βασιλείας που θεσπίζει τα τραπεζικά πρότυπα. Με δεδομένη την έλλειψη μιας συμπαγούς παγκόσμιας οικονομικής διακυβέρνησης, είναι λογικό επακόλουθο να μην υφίσταται η απαιτούμενη πολιτική καθοδήγηση για τη θέσπιση των γενικών στόχων, γεγονός που επιτρέπει σε ιδιωτικούς οικονομικούς δρώντες να επηρεάζουν καθοριστικά τις αποφάσεις και ως εκ τούτου, να συρρικνώνεται δραματικά η λογοδοσία και η διαφάνεια στη λήψη των αποφάσεων.

 

Συνολικά, ο Πολ Τάκερ, υιοθετώντας μια μετριοπαθή στάση επηρεασμένη καθοριστικά από το φιλελεύθερο συνταγματισμό, εξετάζει τον επανακαθορισμό του σημείου ισορροπίας μεταξύ ανεξαρτησίας και λογοδοσίας. Τα κριτήρια που διαμορφώνει περιορίζουν την ανεξέλεγκτη ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών, την οποία υπάγουν διαρκώς στον πολιτικό έλεγχο. Παράλληλα, ο οριοθετημένος τρόπος λειτουργίας των κεντρικών τραπεζών -σε συνδυασμό με την πρόβλεψη σταθερών μηχανισμών ρευστότητας και εξυγίανσης- δεν αφήνει περιθώρια αφενός για αλόγιστη κοινωνικοποίηση των τραπεζικών ζημιών και αφετέρου για ανεξέλεγκτη διόγκωση των ισολογισμών των κεντρικών τραπεζών. Όμως, παρά τις προσπάθειες του συγγραφέα να περιορίσει τις διανεμητικές αποφάσεις και επιλογές των κεντρικών τραπεζών, είναι εξαιρετικά αμφίβολο εάν οι κεντρικές τράπεζες, ως θεσμός, μπορούν να παραμένουν πραγματικά ανεξάρτητες, τη στιγμή που είναι καταστατικά δεσμευμένες στην εντολή του χαμηλού πληθωρισμού. Σε αυτό το σημείο, τα ερωτήματα με τα οποία δεν καταπιάνεται ο Πολ Τάκερ -και αφορούν την ίδια τη φύση των κεντρικών τραπεζών- είναι εύλογα: Η επιδίωξη του χαμηλού πληθωρισμού δεν παράγει από μόνη της έντονα διανεμητικά αποτελέσματα; Η συγκράτηση του γενικού επιπέδου των τιμών και η συνακόλουθη διατήρηση της τιμής των χρηματοοικονομικών περιουσιακών στοιχείων σε υψηλά επίπεδα τι επιπτώσεις συνεπάγεται για την κατανομή του πλούτου και της πολιτικής ισχύος; Μήπως οι κεντρικές τράπεζες είναι, εκ φύσεως, πολιτικά προκατειλημμένες και το πλαίσιο της εντολής τους (επαν)οριοθετείται, ιστορικά, από τον εκάστοτε κυρίαρχο συσχετισμό των πολιτικοοικονομικών δυνάμεων; Τελικά, μήπως το ζήτημα του επανακαθορισμού του σημείου ισορροπίας μεταξύ ανεξαρτησίας και λογοδοσίας δεν είναι αποκλειστικά ζήτημα μιας τεχνικής -κατά Τζιοβάνι Σαρτόρι-συνταγματικής μηχανικής αλλά μιας -ίσως στο πνεύμα αλλά όχι και στο γράμμα του Πικετί- μεγαλειώδους-πολιτικής καθόλα- δυναμικής;

Αναφορές

Economic and Monetary Affairs, ‘Is globalization reducing the ability of central banks to control inflation’? Monetary Dialogue 12 November 2015

 

Ed Balls et al. ‘Central Bank Independence Revisited: After the financial crisis, what should a model central bank look like?’, M-RCBG Associate Working Paper Series | No. 87, April 2018.

 

Mohamed El-Erian, The Only Game in Town: Central Banks, Instability, and Avoiding the Next Collapse, Random House, 2016.

 

Ζήσης Μανούζας, «Ποσοτική Χαλάρωση στην Ευρωζώνη: Μακροοικονομική

Θεωρία, Προβλήματα Ασυμμετρίας και Πολιτικοί Περιορισμοί», ΕΛΙΑΜΕΠ, 9/2016

 

Προσθέστε σχόλιο

To e-mail σας δεν κοινοποιείται. Τα υποχρεωτικά πεδία σημειώνονται με *

*


*